Dépenses en capital prévues au titre de la politique de défense du Canada : Mise à jour de 2024

Résumé

En juin 2017, le gouvernement du Canada a annoncé la politique de défense du Canada intitulée Protection, Sécurité, Engagement (PSE)[^1]. À partir de l’exercice financier 2017-2018, les dépenses totales étaient évaluées, selon la méthode de la comptabilité de caisse, à 553 milliards de dollars sur une période de 20 ans se terminant à l’exercice 2036-2037. Sur ce montant, 164 milliards de dollars étaient réservés à des acquisitions de biens d’équipement.

Le directeur parlementaire du budget (DPB) suit les dépenses en capital réelles et prévues au titre de la politique PSE depuis 2018. Le présent rapport présente les conclusions formulées par le DPB à partir d’une déclaration actualisée de tous les projets d’immobilisations de la politique PSE, fournie par le ministère de la Défense nationale (MDN), en date d’août 2023. Tous les chiffres cités dans le présent rapport se rapportent aux dépenses effectuées au cours de la période de 20 ans qui commence en 2017-2018 avec la mise en œuvre de la politique PSE et qui se termine en 2036-2037.

L’enveloppe totale des dépenses en capital a augmenté de 51,5 milliards de dollars depuis le dernier rapport du DPB en 2022, passant de 163,3 à 214,8 milliards de dollars. Les nouvelles dépenses sont imputables à la modernisation annoncée par le gouvernement des installations et des capacités associées au NORAD, l’incidence nette de certains nouveaux projects d’acquisitions (à l’exclusion du NORAD), aux modifications apportées à des projects existants dans le cadre de la politique PSE et aux reclassifications comptables du MDN liées aux transferts de crédits[^2][^3].  

Par rapport au profil de dépenses présenté dans le rapport de 2022 du DPB, 62 % des dépenses sont désormais prévues pour la seconde moitié de la période de financement de 20 ans (de 2017-2018 à 2036-2037). Auparavant, les dépenses étaient réparties à parts presque égales entre les deux segments de dix ans. L’ensemble des dépenses annuelles en capital devraient atteindre le pic de 18 milliards de dollars au cours de l’exercice 2027-2028, soit une augmentation de 1,7 milliard de dollars par rapport aux prévisions précédentes. L’effet combiné de l’introduction des nouveaux projets d’investissement du NORAD et des retards et rééchelonnements de certains projets préexistants se traduit par un niveau élevé et soutenu de dépenses en capital, ces dernières devant atteindre au moins 10 milliards de dollars par an pour chaque exercice après 2022-2023.

Les dépenses accrues des années ultérieures sont soumises à une actualisation plus importante pour tenir compte de l’inflation, ainsi que des augmentations prévues du taux d’inflation de l’approvisionnement en matière de défense, comme le mentionne le DPB dans des rapports antérieurs[^4].

Contexte

En juin 2017, le gouvernement du Canada a annoncé la politique de défense du Canada intitulée Protection, Sécurité, Engagement (PSE)[^5]. À partir de l’exercice 2017-2018, les dépenses totales devraient atteindre, selon la méthode de la comptabilité de caisse, 553 milliards de dollars sur une période de 20 ans se terminant à l’exercice 2036-2037. Sur ce montant, 164 milliards de dollars étaient réservés à des acquisitions de biens d’équipement.

Le DPB a envoyé une demande d’information au MDN en janvier 2018 afin d’obtenir des précisions sur les dépenses en capital au titre de la politique PSE[^6]. Les renseignements demandés concernaient plus particulièrement les données par projet relatives à l’enveloppe d’acquisition de biens d’équipement de 164 milliards de dollars de la politique PSE. En mars 2018, le MDN a fourni au DPB une réponse complète dans laquelle il énumérait 329 projets d’immobilisations. Le MDN a ensuite fourni au DPB des mises à jour sur ces projets, en juillet 2019, en juin 2020 et en décembre 2021[^7][^8].

Le rapport de 2022 du DPB sur la politique PSE a mis en lumière trois grandes conclusions[^9]. Premièrement, il mentionne 348 projets et présente un rapprochement presque complet de l’enveloppe de dépenses initiale de 164 milliards de dollars de la politique PSE. Deuxièmement, il met en évidence un écart cumulé de près de 10 milliards de dollars entre ce que le MDN a dépensé en capital et les prévisions initiales de la politique PSE pour les quatre premières années de la politique (de 2017-2018 à 2020-2021). Enfin, il a relevé que les retards et le rééchelonnement des projets d’immobilisations ont entraîné un report des dépenses prévues au titre de la politique PSE. En particulier, l’écart enregistré au cours des quatre premiers exercices de la politique a eu pour effet d’augmenter les dépenses en capital prévues pour les exercices suivants, les dépenses augmentant de manière significative jusqu’à atteindre un sommet de 16,3 milliards de dollars en 2027-2028.

Résultats

En août 2023, le MDN a fourni au DPB une mise à jour de l’enveloppe des dépenses en capital de la politique PSE en réponse à une demande d’information[^10]. À l’instar de la tendance observée dans le rapport de 2022, les dépenses augmenteront dans les années à venir par rapport au profil de dépenses initial de la politique PSE.

La figure 2-1 présente les dernières projections des dépenses annuelles en espèces dans le cadre de la politique PSE par rapport aux projections du rapport de 2022 du DPB et au profil de dépenses initial de la politique PSE. L’enveloppe totale des dépenses en capital a augmenté de 51,5 milliards de dollars depuis le dernier rapport du DPB en 2022, passant de 163,3 à 214,8 milliards de dollars. Les nouvelles dépenses sont imputables à la modernisation annoncée par le gouvernement des installations et des capacités associées au Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord (NORAD), l’incidence nette de nouveaux projects d’acquisitions (à l’exclusion du NORAD), aux modifications apportées à des projects existants dans le cadre de la politique PSE et aux reclassifications comptable du MDN liées aux transferts de crédits[^11][^12].

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Ministère de la Défense nationale.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Ministère de la Défense nationale.

L’effet combiné de l’introduction des nouveaux projets d’investissement du NORAD et des retards et rééchelonnements de certains projets préexistants se traduit par un niveau élevé et soutenu de dépenses en capital, ces dernières devant atteindre au moins 10 milliards de dollars par an pour chaque exercice après 2022-2023.

Par rapport au profil de dépenses présenté dans le rapport de 2022 du DPB, 62 % des dépenses sont désormais prévues pour la seconde moitié de la période de financement de 20 ans (de 2017-2018 à 2036-2037). Auparavant, les dépenses étaient réparties à parts presque égales entre les deux segments de dix ans. L’ensemble des dépenses annuelles en capital devraient atteindre le pic de 18 milliards de dollars au cours de l’exercice 2027-2028, soit une augmentation de 1,7 milliard de dollars par rapport aux prévisions précédentes.

La figure 2-2 montre les différences entre les profils de dépenses du rapport actuel et du rapport de 2022, les montants négatifs représentant une diminution du profil de dépenses par rapport à 2022.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Préoccupations relatives à l’affectation des crédits

Toutes les dépenses en capital du MDN sont approuvées au titre du crédit 5 du budget des dépenses[^13]. Il est courant que le MDN et les autres ministères dépensent moins que les fonds demandés dans le budget des dépenses, d’où ce que l’on appelle couramment des « fonds non utilisés ». Les fonds non utilisés n’entraînent pas nécessairement une diminution des dépenses prévues à long terme; il est d’ailleurs reconnu dans la politique PSE elle-même qu’il puisse occasionnellement être nécessaire de corriger la comptabilité d’exercice ou de reporter des fonds en raison de changements dans la portée du projet, de retards dans les échéanciers ou de changements aux estimations de coût[^14].

La figure 2-3 illustre l’écart entre les dépenses du MDN approuvées au titre du crédit 5 du budget des dépenses et les dépenses réelles. Les crédits de défense non utilisés tiennent au fait que les crédits sont constamment supérieurs aux dépenses réelles. Cependant, les deux mesures des dépenses sont inférieures au profil de dépenses initial de la politique PSE de 2018, pour tous les exercices depuis l’exercice 2017-2018, ce qui indique des retards importants en matière d’approvisionnement militaire[^15]. De 2017-2018 à 2022-2023, il y avait un écart déficitaire de près de 12 milliards de dollars entre ce qu’avait dépensé le MDN en immobilisations et ce qui était initialement prévu au titre de la politique PSE. La figure 2-4 montre l’écart entre le profil de dépenses initial de la politique PSE et le profil de dépenses actualisé.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Ministère de la Défense nationale.

Comptes publics du Canada.

Budgets supplémentaires des dépenses.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Ministère de la Défense nationale.

Comptes publics du Canada.

Budgets supplémentaires des dépenses.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Ministère de la Défense nationale.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Ministère de la Défense nationale.

NORAD

En juin 2022, la ministre de la Défense nationale a annoncé un financement à long terme pour la modernisation des infrastructures et des capacités du NORAD. Ce nouveau financement a été ajouté à l’enveloppe des dépenses en capital de la politique PSE, sous la forme de fonds supplémentaires pour des projets existants ou de nouveaux projets[^16]. La plupart des nouvelles dépenses en capital du NORAD devraient être effectuées dans les années 2030 et au-delà, une faible proportion d’entre elles étant prévue pour les prochaines années.

Préoccupations futures

L’accélération substantielle des dépenses en capital de 2023-2024 à 2027-2028 peut amener à s’interroger sur la capacité du gouvernement de gérer une activité d’approvisionnement accrue. Il pourrait également y avoir une incertitude supplémentaire sur le calendrier des dépenses de la politique PSE si les retards continuent à se produire, en particulier pour les projets d’acquisition plus importants.

D’un point de vue économique, l’industrie nationale de défense pourrait être confrontée à des difficultés, notamment en ce qui concerne sa capacité à augmenter sa production et à la maintenir pendant plusieurs années. L’augmentation rapide des dépenses en capital prévues peut également exercer une pression supplémentaire sur les dépenses opérationnelles, en particulier dans les dix dernières années de la période.

Les dépenses accrues des années ultérieures sont soumises à une actualisation plus importante pour tenir compte de l’inflation, ainsi que des augmentations prévues du taux d’inflation de l’approvisionnement en matière de défense, comme le mentionne le DPB dans des rapports antérieurs[^17]. Ainsi, à cause de l’effet combiné de l’inflation des prix à la consommation et de l’inflation propre à l’industrie de défense, des crédits supplémentaires seront peut-être nécessaires pour maintenir le pouvoir d’achat initial.