Analyse distributive d’un revenu de base garanti à l’échelle nationale – Mise à jour
Ce rapport présente une mise à jour de l'analyse distributive d’un revenu de base garanti réalisée par le DPB.
Résumé
Ce rapport présente une mise à jour de l'analyse distributive d’un revenu de base garanti (RBG) réalisée précédemment par le directeur parlementaire du budget (DPB), en réponse à l'intérêt soutenu des parlementaires. L'analyse mise à jour tient compte des changements dans les conditions économiques et démographiques des dernières années, tout en conservant les paramètres du programme de RBG qui ont été utilisés dans nos rapports précédents.
Depuis la publication du dernier rapport du DPB en 2021, l'utilisation de la famille nucléaire pour déterminer l’admissibilité au RBG a soulevé des préoccupations en matière d'équité chez les parlementaires et les parties prenantes, suscitant un intérêt pour l’adoption d’une définition familiale plus large. En réponse, cette analyse présente les incidences fiscales et distributives d’un RBG selon deux définitions différentes de l'unité familiale, soit la famille nucléaire et la famille économique.
Le DPB estime que le coût brut du RBG, excluant les coûts comportementaux, est évalué à 107 milliards de dollars en 2025 en considérant la famille nucléaire. Ce même coût est pratiquement réduit de moitié à 53 milliards de dollars, en utilisant la définition plus large de la famille économique. Conformément aux analyses précédentes, le DPB suppose que les crédits d'impôt fédéraux et provinciaux existants ciblant les personnes à faible revenu seraient éliminés pour compenser ces coûts.
Pour les deux définitions de la famille, le RBG et les sources de recettes fiscales ont une incidence progressive sur le revenu disponible des ménages. Le gain le plus important est observé dans le quintile de revenu le plus bas, tandis que les quintiles de revenu plus élevés subissent une perte de revenu disponible en raison de l’élimination de divers crédits d’impôts et de transferts relativement plus bas du RBG.
Selon la mesure du panier de consommation (MPC), le RBG réduirait les taux de pauvreté au Canada en 2025 de 34 % pour la définition de la famille nucléaire, et de 40 % pour celle de la famille économique. L'incidence mise à jour sur la pauvreté est inférieure à la réduction de 49 % rapportée par le DPB en 2021. Cela s’explique à la fois par une révision significative à la hausse du seuil de la MPC et par le fait que les revenus des familles à faible revenu n'ont pas suivi le rythme de l'augmentation du seuil au cours des dernières années. On considère désormais que davantage de familles vivent dans la pauvreté, selon les taux officiels actualisés, ce qui met en évidence les défis croissants que pose la satisfaction des besoins fondamentaux.
En 2025, le coût de la réponse comportementale du RBG s'élèverait à 5 milliards de dollars avec la définition de la famille nucléaire, contre 3,6 milliards de dollars selon celle de la famille économique. Comme indiqué précédemment, tous les autres coûts bruts du RBG seraient entièrement compensés par l'ajustement du régime fiscal, de sorte que le coût comportemental du RBG constituerait le seul coût net pour le gouvernement.
Introduction
Ce rapport met à jour l'analyse distributive d’un revenu de base garanti (RBG) réalisée par le DPB en 2021, en réponse à l'intérêt soutenu des parlementaires[^1]. Cet intérêt se reflète par l'introduction des projets de loi C-223 à la Chambre des communes et S-233 au Sénat lors de la première session de la 44e législature. Ces projets de loi proposent l'élaboration d'un cadre national sur le revenu de base garanti suffisant[^2].
L'analyse mise à jour comprend des projections pour 2025, tenant compte des changements dans les conditions économiques et démographiques depuis 2021 et de leur impact sur les taux de pauvreté au pays[^3].
Comment définit-on le RBG?
Conformément aux analyses précédentes, le DPB utilise les paramètres établis dans le projet pilote de l'Ontario portant sur le revenu de base mené en 2017. Le projet garantissait aux participants un revenu atteignant jusqu'à 75 % de la mesure de faible revenu (MFR)[^4], soit 21 903 $ pour une personne célibataire et 30 975 $ pour un couple en 2025. Le montant du RBG est ensuite réduit à mesure que le revenu net de la famille augmente, à raison de 0,50 $ pour chaque dollar supplémentaire[^5]. En outre, les personnes handicapées recevraient un montant universel additionnel de 7 355 $ par année[^6].
Le projet pilote de l'Ontario utilise la famille nucléaire comme base pour déterminer l'admissibilité au RBG et administrer le programme. Boadway et al. (2023) soutiennent que cette approche répond à l'objectif de simplicité, étant donné que la famille nucléaire est déjà utilisée par l'Agence du revenu du Canada pour administrer des prestations telles que l’Allocation canadienne pour enfants et le crédit pour la TPS/TVH[^7].
La famille nucléaire se compose d’un individu, de son époux ou conjoint de fait (le cas échéant) et de ses enfants de moins de 18 ans résidant dans le même logement. Les autres membres de la famille (comme les grands-parents et les enfants adultes) partageant la même résidence sont considérés comme des familles nucléaires distinctes.
La famille économique se compose d’un groupe de personnes résidant dans le même logement qui sont apparentées par le sang, par alliance (y compris les relations en union de fait), par adoption ou sous tutelle.
Certains parlementaires et parties prenantes ont soulevé des préoccupations quant à l’équité d'utiliser la famille nucléaire pour déterminer l'admissibilité au RBG. Selon cette définition familiale, les enfants de plus de 18 ans vivant avec leurs parents sont considérés comme des familles nucléaires distinctes et peuvent indépendamment obtenir le montant total du RBG. L'adoption d'une définition plus large de l'unité familiale, telle que la famille économique, permettrait de prendre en compte le revenu net des enfants adultes et des autres membres de la famille vivant sous le même toit dans le calcul du revenu familial utilisé pour déterminer l'admissibilité au RBG. Pour répondre à ces préoccupations, ce rapport examine les incidences fiscales et distributives du RBG en fonction de la définition familiale, c’est-à-dire la famille nucléaire et la famille économique[^8].
Le DPB suppose que de nombreux programmes et mesures fiscales au niveau fédéral et provincial destinés aux particuliers et aux familles à faible revenu seraient abolis pour financer le programme de RBG[^9]. En outre, les montants personnels de base fédéral et provinciaux sont réduits pour financer le coût brut restant du RBG (excluant le coût comportemental)[^10]. Les sources de recettes fiscales identifiées dans cette analyse sont largement conformes à celles du rapport du DPB de 2021[^11]. L'annexe A contient une liste à jour des crédits d'impôt fédéraux et provinciaux utilisés comme sources de recettes fiscales dans cette analyse.
La section suivante donne un aperçu des incidences fiscales et distributives du RBG pour l'année civile 2025. Les annexes A à F présentent une ventilation détaillée des effets distributifs et budgétaires du RBG.
Résultats
Coût statique brut du RBG
Le tableau 1 montre que le coût statique brut du RBG, c'est-à-dire le montant de base et le supplément lié aux handicaps, est estimé à 107 milliards de dollars selon la définition de l'unité familiale nucléaire[^12]. Cette estimation mise à jour est supérieure aux 90 milliards de dollars projetés pour la même période dans le rapport de 2021. Cette hausse peut être attribuée à des taux d'inflation plus élevés et à une croissance plus faible que prévu des revenus des familles à faible revenu au cours des dernières années.
Le coût de base du RBG est réduit de moitié et se chiffre à 53 milliards de dollars lorsqu'on utilise la famille économique au lieu de la famille nucléaire. En effet, la famille économique regroupe les revenus du travail de toutes les personnes apparentées d'un ménage, contrairement à la famille nucléaire, qui ne prend en compte que les adultes célibataires, les couples sans enfants et les parents d'enfants de moins de 18 ans. Par conséquent, un revenu agrégé plus élevé entraîne des réductions plus importantes du RBG.
Le DPB suppose que les crédits d'impôt fédéraux et provinciaux existants qui ciblent les personnes et les familles à faible revenu seraient éliminés pour financer le RBG. De plus, les montants personnels de base fédéraux et provinciaux seraient réduits au besoin pour compenser entièrement le coût statique brut du RBG. Ces réductions seraient plus importantes lorsqu’on utilise l'unité familiale nucléaire plutôt qu’économique, car le coût brut du RBG est plus élevé avec la famille nucléaire[^13].
En 2025, ces ajustements augmenteraient les recettes fiscales fédérales et provinciales d'environ 56 et 50 milliards de dollars respectivement, ou de 28 et 25 milliards de dollars pour la famille économique, couvrant ainsi l’ensemble des coûts bruts indiqués au tableau 1. Une ventilation provinciale de ces sources de recettes fiscales est présentée à l'annexe A.
Incidence du RBG sur le revenu disponible des ménages
Pour les deux définitions de la famille, l'introduction du RBG et de ses compensations fiscales a une incidence progressive sur le revenu disponible des ménages. L'effet moyen est généralement similaire dans la plupart des quintiles de revenus pour les deux définitions de la famille, malgré la différence notable entre les coûts bruts du RBG dans les deux cas, comme le montre le tableau 1. Le gain le plus important est observé dans le quintile de revenu le plus bas, avec un montant moyen d'environ 6 100 dollars (soit environ 21 % du revenu disponible moyen). Toutefois, les quintiles supérieurs subissent une perte du revenu disponible en raison de l'élimination de divers crédits d'impôt remboursables ou non, qui s’ajoute à des transferts relativement plus bas du RBG. Les tableaux B-1 et B-2 de l'annexe B présentent une ventilation provinciale détaillée de l'incidence du RBG.
Incidence du RBG sur les taux de pauvreté
À l’échelle nationale, le RBG réduit considérablement les taux de pauvreté au Canada, comme le montre le tableau 3. Selon la mesure du panier de consommation (MPC), en 2025, le RBG réduirait les taux de pauvreté de 34 % en utilisant la définition de la famille nucléaire, et de 40 % en utilisant celle de la famille économique, avec des variations entre les provinces[^14]. Les tableaux C-1 et C-2 de l'annexe C présentent l'incidence du RBG sur les Canadiens à faible revenu en utilisant différents seuils de pauvreté : la MPC, le seuil de faible revenu (SFR) et la mesure de faible revenu (MFR)[^15].
La nouvelle incidence sur la pauvreté, calculée à partir de la définition de la famille nucléaire, est inférieure aux 49 % que le DPB avait indiqués dans son rapport de 2021. On constate une révision à la baisse similaire dans les provinces. Cette baisse est notamment attribuable à l'importante révision à la hausse du seuil de la MPC, qui utilise désormais le seuil de l’année de base 2018 au lieu de celui de 2008[^16]. Le nouveau seuil reflète les coûts plus élevés du logement, de l’alimentation, du transport et d'autres nécessités, et tient compte de l'inflation, des modes de consommation modernes et des variations régionales de coûts.
Dans cette analyse, les transferts du RBG sont établis selon la MFR, conformément au projet pilote de l'Ontario en 2017. La MFR est une mesure de la pauvreté fondée sur le revenu des ménages plutôt que sur le coût des biens et services. Par conséquent, l'incidence plus faible du RBG sur la pauvreté en 2025 suggère également que les revenus des familles à faible revenu n'ont pas suivi le rythme de l'augmentation du seuil de la MPC ces dernières années. Ainsi, alors que l'incidence sur la pauvreté semble plus faible, la combinaison de seuils de MPC plus élevés et d'une croissance plus faible du revenu des ménages suggère que davantage de familles sont désormais considérées comme vivant dans la pauvreté selon les taux officiels mis à jour. Il est donc de plus en plus difficile d’assumer les frais de subsistance de base[^17].
Le tableau 3 montre que la réduction de la pauvreté est plus importante lorsqu'on utilise la définition de la famille économique (40 % de réduction au pays) par rapport à celle de la famille nucléaire (34 % de réduction). Deux facteurs principaux entrent en jeu :
a) Pour les deux définitions d’une famille, le RBG a un effet comparable sur le revenu disponible moyen des ménages dans le premier quintile, où la pauvreté est la plus concentrée (voir le tableau 2), malgré la différence substantielle des coûts bruts (voir le tableau 1).
b) Le coût plus faible du RBG en utilisant la définition de la famille économique entraîne une diminution de la charge fiscale pour les personnes et les familles, et donc une réduction moins importante des montants personnels de base.
L'incidence variable du RBG sur les taux de pauvreté entre les provinces, comme le montre le tableau 3, s'explique en partie par les différences dans la répartition des revenus et des transferts aux gouvernements provinciaux. En outre, alors que les paramètres du programme du RBG sont définis à l’échelle nationale dans cette analyse, le seuil de pauvreté de la MPC varie selon les régions du Canada[^18].
Effet comportemental d’un RBG
L'effet comportemental du RBG a été évalué aux marges intensive et extensive en fonction des élasticités de l'offre de main-d’œuvre énoncées par Green (2020), conformément à l'analyse du DPB en 2021[^19]. Cela inclut :
1. L'élasticité des heures travaillées en ce qui concerne le salaire après impôt.
2. L'élasticité de la participation en ce qui concerne le salaire après impôt.
3. L'élasticité des heures travaillées en ce qui concerne le revenu après impôt.
4. L'élasticité de la participation en ce qui concerne le revenu après impôt.
L'introduction d’un RBG peut affecter la disponibilité de la main-d’œuvre en augmentant à la fois le taux effectif marginal d'imposition (TEMI) et le taux d'imposition à la participation (TIP). La hausse du TEMI entraîne une réduction du nombre d'heures travaillées par les travailleurs à bas salaires, ce qui constitue une réaction à la marge intensive. Avec la montée du TIP, certains travailleurs quittent complètement le marché du travail, ce qui constitue une réaction à la marge extensive.
L'effet comportemental du RBG est plus faible en utilisant la définition de la famille économique qu’avec celle de la famille nucléaire. Les heures travaillées diminuent de 1,1 % pour la définition de la famille économique contre 1,4 % pour celle de la famille nucléaire. De même, la masse salariale baisse de 0,4 % contre 0,5 %. Cela s’explique par le fait que l'introduction d'un RBG selon la définition de la famille économique entraîne une augmentation plus faible des TEMI et des TIP, comme le montrent les tableaux E-1 et E-2 de l'annexe E, en raison de la charge fiscale réduite pour financer le programme sous cette définition[^20]. L'incidence sur la masse salariale est moins prononcée que sur les heures travaillées, car l'effet sur le comportement est plus important chez les travailleurs à bas salaires, dont les revenus représentent une part relativement faible de la masse salariale totale. Des résultats similaires sont observés dans les provinces, comme le montre l'annexe F.
Le coût comportemental du RBG selon la définition de la famille économique s'élève à 3,6 milliards de dollars, comparativement à 5 milliards de dollars pour la famille nucléaire. Ces chiffres reflètent des changements moins importants dans les heures travaillées et la masse salariale avec la définition de la famille économique. Ainsi, le fardeau fiscal moins lourd que représente le financement du programme a alors moins d’effet sur l'offre de main-d'œuvre.
Coût brut total du RBG
Le coût brut total du RBG comprend les montants de base du programme et le supplément lié aux handicaps (voir le tableau 1 pour 2025), ainsi que le coût comportemental du RBG (voir le tableau 4 pour 2025). La combinaison de ces trois éléments porte le coût brut total à 112,4 milliards de dollars, selon la définition de la famille nucléaire, et à 57 milliards de dollars pour celle de la famille économique en 2025-2026. En 2029-2030, les coûts totaux passent à 127,7 et 63,8 milliards de dollars, respectivement (tableau 5).
Tel qu’indiqué précédemment, le coût brut des montants de base du RBG et du supplément pour handicaps serait entièrement compensé par l'élimination des crédits d'impôt fédéraux et provinciaux existants, que le programme viendrait remplacer. Par conséquent, le coût comportemental demeurerait le seul coût net pour le gouvernement.
Sources d'incertitude
Les estimations présentées dans ce rapport dépendent beaucoup de la conception du programme de RBG et de ses compensations fiscales. Les hypothèses servant à modéliser le RBG dans cette analyse ne sont qu'une des nombreuses façons possibles de structurer le programme[^21]. En outre, le gouvernement peut envisager différentes façons de financer la mesure, plutôt que l'élimination de divers crédits d'impôt et l'ajustement des montants personnels de base. Une incertitude considérable demeure quant à la manière dont un tel régime national finirait par être structuré et financé.
Il est également important de noter que l'effet qu’aura l'introduction d’un RBG sur l'offre de main-d'œuvre est incertain. Par exemple, Boadway et al. (2023) utilisent des élasticités un peu plus élevées pour estimer les changements de la masse salariale et du nombre d'heures travaillées résultant d'un RBG provincial à l'Île-du-Prince-Édouard. Le coût comportemental d'un régime national présenté dans ce rapport peut constituer la limite inférieure.
Enfin, les données de microsimulation de la BD/MSPS utilisées dans cette analyse présentent des limites notables. Les données démographiques et de revenu pour certains groupes vulnérables qui bénéficieraient du RBG ne sont peut-être pas représentées entièrement ou avec précision. Par conséquent, la BD/MSPS ne capture probablement pas toute l'étendue de la pauvreté au Canada.
Annexe A : Variation de l'impôt à payer et des paiements de transfert, par province
-
Fédérale
- Non remboursable
- Montant personnel de base*
- Montant pour époux ou conjoint de fait*
- Montant pour une personne à charge admissible
- Montant canadien pour aidant naturel
- Crédit d’impôt pour personnes handicapées
- Frais médicaux admissibles
- Remboursable
- Allocation canadienne pour les travailleurs
- Supplément pour personnes handicapées de l’Allocation canadienne pour les travailleurs
- Crédit d’impôt pour la TPS/TVH
- Supplément remboursable pour frais médicaux
-
Provinciale
- Non remboursable
- Allocation canadienne pour les travailleurs
- Supplément pour personnes handicapées de l’Allocation canadienne pour les travailleurs
- Crédit d’impôt pour la TPS/TVH
- Supplément remboursable pour frais médicaux
- Montant personnel de base provincial*
- Montant provincial pour époux ou conjoint de fait*
- Montant provincial pour une personne à charge admissible
- Crédit d’impôt provincial pour aidant naturel
- Crédit d’impôt provincial pour frais médicaux
- Crédit d’impôt provincial pour personnes handicapées
- Allégement fiscal pour faible revenu (Terre-Neuve-et-Labrador, Île-du-Prince-Édouard, Nouvelle-Écosse et Nouveau-Brunswick)
- Bonification du montant de base (Nouvelle-Écosse)
- Crédit d'impôt pour prolongation de carrière (Québec)
- Montant accordé pour personne vivant seule (Québec)
- Crédit d’impôt pour les travailleurs à faible revenu (LIFT) (Ontario)
- Réduction d’impôt (Ontario)
- Prestation fiscale pour les familles (Manitoba)
- Crédit d'impôt pour les personnes à faible revenu (Colombie-Britannique)
- Remboursable
- Aide sociale
- Supplément de revenu (Terre-Neuve-et-Labrador)
- Programme d’aide au chauffage domestique (Terre-Neuve-et-Labrador, Nouvelle-Écosse)
- Crédit de taxe sur les ventes (Île-du-Prince-Édouard)
- Crédit de taxe pour la vie abordable (Nouvelle-Écosse)
- Crédit pour la réduction de la pauvreté (Nouvelle-Écosse)
- Crédit remboursable pour la TVH (Nouveau-Brunswick)
- Prime au travail, prime au travail adaptée et supplément à la prime au travail (Québec)
- Crédit d’impôt pour aidant naturel (Québec)
- Crédit d'impôt pour personne aidante (Québec)
- Crédit d’impôt remboursable pour frais médicaux (Québec)
- Crédit d’impôt pour solidarité (Québec)
- Programme d’aide relative aux frais d’électricité (Ontario)
- Crédit d'impôt pour les coûts d'énergie et les impôts fonciers (Ontario)
- Crédit de taxe de vente (Ontario)
- Crédit d’impôt pour ménages à faible revenu (Saskatchewan)
- Crédit de taxe sur les ventes (Colombie-Britannique)
- Crédit d'impôt aux locataires (Colombie-Britannique)
Bureau du directeur parlementaire du budget.
Bureau du directeur parlementaire du budget.
\*Lorsqu'on établit l'admissibilité au RBG à l'aide de la définition de l'unité familiale nucléaire, le montant personnel de base fédéral et le montant pour époux ou conjoint de fait fédéral sont entièrement éliminés. Les équivalents provinciaux de ces montants sont réduits à 17 % de leur valeur de référence. Selon la définition de la famille économique, le montant personnel de base fédéral et le montant pour époux ou conjoint de fait fédéral sont ramenés à 57 % de leur valeur de référence, et les équivalents provinciaux de ces montants sont inchangés. Les ajustements du montant personnel de base mentionnés ci-dessus (17 % et 57 %) ont été déterminés de manière à ce que les recettes générées par l'ensemble des modifications apportées au régime fiscal soient à peu près égales au coût fixe brut d’un RBG.