Rapports financiers en temps opportun : la marche à suivre pour les Comptes publics du Canada

Pourquoi est-ce important

La publication en temps opportun des Comptes publics est essentielle pour la transparence et la responsabilisation en matière de finances gouvernementales. Comme le gouvernement l’a fait remarquer dans le Rapport financier annuel de 1996, les Canadiens ont besoin d’obtenir plus rapidement des renseignements limpides sur les finances du gouvernement, et ces « renseignements sont nécessaires aux citoyennes et aux citoyens du Canada pour que ceux-ci soient en mesure de jouer un rôle actif et efficace dans l’orientation des décisions gouvernementales[^1] ». Néanmoins, le Canada ne respecte pas la norme du Fonds monétaire international (FMI) en ce qui concerne la diffusion d’informations détaillées sur les finances publiques qui recommande que les gouvernements diffusent leurs états financiers annuels dans les six mois suivant la fin de l’exercice financier[^2].

Au cours de la dernière décennie, les parlementaires ont maintes fois demandé une publication plus rapide des renseignements financiers. Bien que le gouvernement ait donné des explications en ce qui concerne le calendrier actuel, aucune amélioration concrète n’y a été apportée. Ce rapport examine certains des obstacles à la publication en temps opportun des Comptes publics du Canada et montre aux parlementaires une marche à suivre afin d’améliorer le processus.

Introduction

Statu quo

Les Comptes publics offrent une vue d’ensemble détaillée de toutes les opérations financières des organismes et des ministères du gouvernement au cours de l’exercice financier et ils offrent des renseignements quant à la situation financière du gouvernement à la fin de l’exercice[^3]. Les Comptes publics sont formés d’états financiers consolidés vérifiés ainsi que d’analyses et de renseignements financiers supplémentaires. La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) exige que les Comptes publics du Canada soient déposés le 31 décembre ou plus tôt. Au cours des 15 dernières années, le gouvernement les a habituellement déposés en mi-octobre au plus tôt.

La publication en temps opportun des Comptes publics est essentielle pour la transparence et la responsabilisation en matière de finances gouvernementales. En publiant plus tôt les Comptes publics, le gouvernement donnerait plus de temps aux parlementaires pour procéder à un examen ex post et de meilleurs renseignements afin d’évaluer les estimations du gouvernement ainsi que ses plans en matière de budget.

Le gouvernement ne respecte pas la norme de pratique avancée de rapports financiers établie dans les lignes directrices du FMI en matière de diffusion d’informations sur les finances publiques[^4]. Les lignes directrices de pratique avancée recommandent aux gouvernements de diffuser leurs états financiers consolidés dans les six mois suivant la fin de l’exercice financier (le 30 septembre dans le cas du Canada) afin de se conformer aux toutes dernières politiques et pratiques. Le Canada a historiquement publié les Comptes publics de sept à neuf mois suivant la fin de l’exercice financier. À titre de comparaison, plus de la moitié des 38 pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) publient leurs états financiers dans les six mois suivant la fin de leur exercice financier, quoique seulement 10 de ces pays publient des rapports d’audit durant cette même période[^5].

Les Comptes publics fédéraux sont publiés plus tard que la plupart des comptes publics provinciaux et territoriaux. Plus de la moitié des provinces et des territoires publient constamment des états financiers consolidés vérifiés durant la période de six mois suivant la fin de l’exercice financier (tableau 1). Toutes les provinces et tous les territoires, à l’exception de trois, ont une date de publication obligatoire antérieure à celle du gouvernement fédéral, ce qui indique qu’une publication plus rapide des états financiers fédéraux est possible.

L’Alberta et la Saskatchewan sont les provinces les plus rapides, publiant leurs états financiers consolidés vérifiés pour 2022‑2023 au plus tard le 30 juin, soit trois mois après la fin de l’exercice financier. Un trait commun des gouvernements qui publient leurs Comptes publics avant le gouvernement fédéral est qu’ils peuvent les publier sans que leur assemblée législative ne siège.

Solutions déjà proposées

Les parlementaires se préoccupent depuis longtemps du délai pour accéder aux états financiers du gouvernement. L’une des premières mesures mises en place afin de régler ce problème a été l’introduction du Rapport financier annuel (RFA).

D’abord publié à l’exercice financier 1993‑1994, le RFA propose une forme condensée des états financiers consolidés vérifiés qui figurent dans les Comptes publics[^6]. De 1994‑1995 à 2017‑2018, le Rapport financier annuel était publié en moyenne 20 jours avant les Comptes publics[^7]. En 2018, afin de respecter les Normes canadiennes d’audit, le Bureau du vérificateur général (BVG) a recommandé que le RFA et les Comptes publics soient publiés au même moment[^8].

Les recommandations les plus récentes concernant la rapidité de publication des Comptes publics proviennent du directeur parlementaire du budget (DPB) et du Comité permanent des comptes publics (PACP) de la Chambre des communes. En janvier 2022, le DPB a recommandé que le Parlement envisage d’apporter des modifications législatives à la LGFP en vue de devancer de trois mois la date de dépôt requise des Comptes publics, la faisant passer du 31 décembre au 30 septembre, afin de respecter les recommandations du FMI sur les pratiques avancées[^9].

En juin 2023, le Comité a recommandé que « le gouvernement du Canada modifie la LGFP pour faire passer la date limite de dépôt des Comptes publics du Canada du 31 décembre au 15 octobre, afin de l’aligner sur la date de dépôt de quelques provinces canadiennes et des pairs de l’OCDE[^10] ».

Processus de production actuel

Chaque année, le processus de production des Comptes publics se déroule d’octobre à septembre. En février, habituellement, des directives sont données aux ministères et aux organismes pour la préparation des renseignements financiers[^11]. Dès le mois de mai, le receveur général (RG) commence à obtenir les derniers sommaires financiers des ministères et des organismes pour l’exercice financier précédent[^12]. Habituellement, l’Agence du revenu du Canada (ARC) est l’une des dernières à soumettre son sommaire financier, soit à la mi-juillet.

Entre mai et septembre, les ébauches des volumes des Comptes publics sont rédigées par le receveur général, puis examinées par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et le ministère des Finances; des modifications sont ensuite apportées selon les commentaires[^13]. Simultanément, les vérifications des états financiers consolidés par le BVG sont insérées dans le premier volume. Une fois que les volumes des Comptes publics sont achevés, une réunion des signataires se tient entre les représentants du SCT, ceux du ministère des Finances et le receveur général pour qu’ils signent les états financiers consolidés vérifiés. Peu après, le BVG publie son opinion de vérification signée généralement en début septembre.

En fin de compte, le gouvernement a le pouvoir discrétionnaire de décider la date de dépôt des Comptes publics, tant qu’elle est avant le 31 décembre. En moyenne, les Comptes publics sont déposés 223 jours après la fin de l’exercice financier et deux mois après la signature des documents financiers, mais les délais ont été nettement plus longs pendant les années électorales et la pandémie (figure 1).

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Comptes publics du Canada.

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Comptes publics du Canada.

Entraves à la publication

Trois principaux facteurs peuvent entraîner des retards dans la publication des Comptes publics : le calendrier actuel de préparation des renseignements financiers compris, la période écoulée entre la signature des états financiers et le dépôt des Comptes publics ainsi que l’incapacité du gouvernement à les déposer lorsque le Parlement ne siège pas. Afin d’améliorer la rapidité de publication des Comptes publics, ces facteurs doivent être réglés.

Période écoulée entre la signature et le dépôt

Une fois que les états financiers sont signés, il faut 30 jours ouvrables pour préparer tous les documents nécessaires au dépôt, selon les indications du receveur général. Pendant cette période, les quatre formats (imprimés, PDF, HTML et données ouvertes) des Comptes publics dans les deux langues officielles sont finalisés. Les versions PDF des Comptes publics sont soumises à une entreprise d’impression externe qui renvoie un exemplaire « prêt pour l’impression »[^14]. Le ministère des Finances, le SCT, le BVG et le receveur général doivent vérifier que l’exemplaire à imprimer est reproduit avec précision. L’entreprise d’impression obtient ensuite l’approbation d’imprimer les Comptes publics. Elle les livre ensuite à la Chambre des communes en vue de leur dépôt.

Bien que le receveur général indique que 30 jours ouvrables sont requis pour ce processus, le nombre réel de jours écoulés entre la signature et le dépôt des Comptes publics varie grandement depuis 10 ans, soit entre 22 et 74 jours ouvrables (tableau 2). Les Comptes publics ayant été déposés à trois reprises en moins de 25 jours ouvrables dans les 10 dernières années, force est d’admettre que l’exigence de 30 jours ouvrables n’est pas une contrainte obligatoire et peut être améliorée.

Ainsi, le gouvernement peut réduire le délai entre la date de signature des états financiers et leur dépôt, sans toucher au processus de préparation à la signature[^15]. À supposer que la date de signature reste en moyenne en début septembre, les Comptes publics devraient être déposés dans les 25 jours ouvrables environ afin de respecter la recommandation du Comité qu’ils sont déposés pour le 15 octobre. Toutefois, pour respecter la recommandation du DPB de déposer les Comptes publics pour le 30 septembre, ils devraient être déposés dans les 15 jours ouvrables environ.

Dépôt uniquement pendant la séance du Parlement

Une partie de l’écart entre les dates de dépôt peut s’expliquer par les années électorales. Selon la LGFP, les Comptes publics doivent être déposés au Parlement pendant qu’il siège. Cette restriction limite la diffusion en temps opportun et est particulièrement évidente pendant les années d’élections, où le Parlement se réunit souvent beaucoup plus tard à l’automne. Par conséquent, au cours des cinq dernières années électorales, les Comptes publics ont généralement été déposés en décembre, soit 245 jours en moyenne après la clôture de l’exercice financier, et ce, même si le Bureau du vérificateur général a systématiquement terminé sa vérification plus de trois mois plus tôt (tableau 3).

Avancement de l’opinion de vérification

Si le délai entre la signature des états financiers et le dépôt des Comptes publics ne peut être réduit, l’opinion de vérification devrait être avancée afin de garantir une date de publication en temps opportun. Cela exigerait un effort conjoint de la part du gouvernement et du BVG.

Dans un témoignage devant le Comité permanent des comptes publics, la vérificatrice générale a affirmé que le BVG était prêt à collaborer avec le gouvernement pour fournir une opinion de vérification antérieure[^16]. Devant le même comité, le contrôleur général de l’époque a déclaré qu’une date de dépôt du 15 octobre pourrait être respectée, sauf dans des circonstances exceptionnelles. Pour avancer l’opinion de vérification et garantir le dépôt des Comptes publics d’ici le 30 septembre (10 jours ouvrables avant le 15 octobre), un examen plus complet des procédures et des échéanciers existants pourrait être nécessaire.

En particulier, le raccourcissement du délai de compilation des renseignements sur les recettes fiscales serait l’aspect le plus difficile de la préparation des Comptes publics. À l’heure actuelle, les renseignements sur les recettes fiscales sont l’un des derniers éléments les plus complexes à intégrer dans les Comptes publics. L’ARC fournit habituellement les soldes de l’impôt sur le revenu des particuliers (IRP) et de l’impôt sur le revenu des sociétés (IRS) à la mi-juillet, tandis que les états vérifiés ne sont pas finalisés avant la fin août. Cet échéancier laisse peu de place à l’avancement de la signature de l’opinion de vérification avant le début de septembre. Bien que le BVG ait déjà recommandé que l’ARC explore des méthodes visant à améliorer la rapidité de ses états financiers, peu de changements ont été apportés.

L’élaboration de la méthode d’estimation des recettes fiscales est le fruit d’une collaboration entre l’Agence du revenu du Canada, le ministère des Finances et le Bureau du contrôleur général[^17]. Si les parlementaires souhaitent avoir accès aux états financiers de fin d’exercice au 30 septembre, ces ministères devront revoir la méthode et l’échéancier existants afin de finaliser les estimations des recettes fiscales.

Recommandations

Conformément au mandat du DPB de promouvoir la transparence financière, les recommandations suivantes doivent être examinées par le Parlement.

Modifier la date de dépôt obligatoire

Afin de s’assurer que les Comptes publics sont déposés au plus tard six mois après la clôture de l’exercice financier, le DPB recommande que la LGFP soit modifiée afin de reporter la date de publication des Comptes publics de trois mois, soit du 31 décembre au 30 septembre.

Le gouvernement a déjà indiqué qu’une date de dépôt régulière, le 15 octobre, peut être facilement atteinte. Il a également montré sa capacité à réduire, à sa satisfaction, le délai entre la signature et le dépôt des documents financiers à moins de 30 jours ouvrables. Par conséquent, le report de la date limite au 30 septembre pourrait permettre une publication en temps opportun avec une incidence minimale sur le processus de production.

En l’absence d’une telle modification législative, les parlementaires pourraient demander au gouvernement d’envisager des améliorations afin de respecter l’échéance du 30 septembre. Cette démarche cadrerait avec les recommandations parlementaires, les pratiques de l’OCDE, et les lignes directrices du FMI concernant les pratiques avancées en matière de rapports financiers. Elle répondrait également à l’intérêt déclaré du gouvernement de fournir rapidement aux parlementaires des renseignements clairs sur les finances du gouvernement.

Dissocier le dépôt des sessions parlementaires

Dissocier la publication et le dépôt au parlement des Comptes publics permettrait plus aisément de veiller à ce qu’ils soient publiés rapidement, particulièrement durant les années électorales.

Cela pourrait se faire de plusieurs façons. La loi pourrait être modifiée afin de supprimer l’obligation de déposer au Parlement, comme c’est le cas dans beaucoup de provinces. En Alberta et en Colombie-Britannique, le ministre responsable est tenu de rendre publics les états financiers consolidés au plus tard le 30 juin et le 31 août, respectivement[^18].

Par ailleurs, les parlementaires pourraient aussi envisager de mettre en place un système comme celui du Manitoba. Selon ce modèle, les Comptes publics doivent être rendus publics dans les six mois suivant la fin de chaque exercice[^19]. Si leurs assemblées législatives ne siègent pas, une copie des Comptes publics doit être déposée devant l’assemblée dans les 15 jours suivant le début de la prochaine séance.

Demander à l’ARC d’examiner les estimations fiscales

Selon des données probantes tant à l’échelle provinciale qu’internationale, il est possible d’estimer de façon fiable les recettes fiscales de façon beaucoup plus rapide que les pratiques fédérales actuelles. Par exemple, la Nouvelle-Zélande et l’Alberta, qui déclarent toutes deux leurs recettes fiscales selon la méthode de la comptabilité d’exercice semblable à celle du Canada, publient leurs états financiers dans les quatre mois suivant la fin de l’exercice[^20]. L’Alberta, en particulier, fait en sorte que ses comptes de fin d’exercice soient publiés d’ici le 30 juin, soit deux semaines avant que l’ARC ne finalise ses estimations de recettes fiscales.

Le DPB mène des consultations continues avec l’ARC concernant les compromis entre la rapidité et l’exactitude de la préparation des estimations fiscales. L’un des défis importants que pose l’accélération de l’échéancier, c’est que, à l’heure actuelle, l’ARC utilise les impôts établis jusqu’au 31 mai de chaque année afin que la plupart des données réelles puissent être utilisées. Bien que l’ARC revoie sa méthode chaque année, le dernier examen officiel portant sur l’utilisation de dates limites antérieures a été effectué en 2014. Cet examen a été réalisé à l’interne, et les résultats n’ont pas été rendus publics.

Même s’il y aura toujours des compromis à faire entre la rapidité et l’exactitude des estimations des recettes fiscales, le fait de comprendre ces compromis aiderait les parlementaires à déterminer s’il est souhaitable de publier les Comptes publics plus tôt. À l’heure actuelle, le DPB n’est au courant d’aucune analyse accessible au public sur l’incidence de la date limite de cotisation d’impôt sur l’exactitude des estimations fiscales ou sur la possibilité de reporter plus tôt la date limite de mi-juillet pour les estimations de recettes fiscales.

Le DPB recommande que l’ARC dirige un examen détaillé des compromis entre la rapidité et l’exactitude de sa méthode actuelle de production des estimations fiscales. Cet examen devrait permettre d’examiner les améliorations possibles visant l’accélération de la préparation et de la publication des états financiers, y compris les compromis entre la rapidité et l’exactitude avec une date limite de cotisation plus rapprochée et des moyens de réduire le délai de production des estimations des recettes fiscales. La participation de l’ARC à une telle étude aidera les parlementaires à comprendre les difficultés actuelles et à trouver des solutions pratiques, en les harmonisant plus étroitement avec les pratiques exemplaires observées à l’échelle provinciale et internationale.

Publication distincte des états financiers vérifiés et non vérifiés

Les Comptes publics du Canada sont publiés en trois volumes. Le volume 1 présente les états financiers consolidés vérifiés du gouvernement du Canada, ainsi que d’autres analyses gouvernementales. Les volumes 2 et 3 présentent la ventilation par ministère des opérations financières et des renseignements supplémentaires. Les volumes 2 et 3 ne sont pas vérifiés. Actuellement, les trois volumes sont publiés simultanément.

Certaines provinces, comme la Saskatchewan et le Nouveau-Brunswick, ont adopté une pratique consistant à séparer la publication des états financiers consolidés vérifiés des renseignements supplémentaires non vérifiés afin de permettre une publication plus rapide des premiers. À titre d’exemple, la LGFP du Nouveau-Brunswick exige que les états financiers consolidés vérifiés du volume 1 soient déposés devant l’Assemblée législative au plus tard le 30 septembre de chaque année[^21]. Le volume 2 des Comptes publics, qui contient des renseignements supplémentaires non vérifiés, doit être déposé devant l’Assemblée législative d’ici le 31 décembre.

À la lumière de ces pratiques, le Parlement pourrait envisager de demander une séparation semblable pour les Comptes publics du Canada. Plus précisément, le volume 1 pourrait être publié avant les volumes 2 et 3 afin de garantir l’accès en temps opportun aux états financiers vérifiés[^22].

Conclusions

La publication en temps opportun des Comptes publics du Canada est essentielle à la transparence et à la responsabilisation dans la gestion financière du gouvernement. Bien que le Canada ait de la difficulté à respecter les normes internationales en matière de pratiques avancées, il existe des possibilités viables d’amélioration. Le DPB recommande de :

• Devancer de trois mois la date de publication requise des Comptes publics, la faisant passer du 31 décembre au 30 septembre;

• Permettre au gouvernement de publier les Comptes publics avant leur dépôt à la Chambre des communes;

• Demander à l’ARC de mener un examen des compromis entre la rapidité et l’exactitude de sa méthode actuelle de production d’estimations fiscales;

• Exiger du gouvernement qu’il publie des états financiers consolidés vérifiés dans les six mois suivant la fin de l’exercice, et de publier par la suite les renseignements supplémentaires et l’analyse financière.

La mise en œuvre d’une combinaison de ces modifications améliorerait les pratiques du Canada en matière de rapports financiers, favoriserait la transparence et la reddition de comptes, et donnerait aux parlementaires plus de temps pour procéder à l’examen financier, ce qui favoriserait une discussion et une prise de décision éclairées.