Aperçu des passifs éventuels

Résumé

Ce rapport présente des renseignements supplémentaires en réponse aux questions parlementaires sur les passifs éventuels, notamment sur la façon dont ils sont consignés d’un point de vue financier et sur les raisons de leur augmentation ces dernières années.

Les passifs éventuels peuvent se définir comme étant des obligations possibles pouvant donner lieu à des paiements futurs selon qu’un ou plusieurs événements se produisent ou pas à l’avenir. Ces événements, qui peuvent être en partie indépendants de la volonté du gouvernement, peuvent survenir dans le cours normal des activités.

Lorsqu’un paiement futur est considéré comme étant probable et qu’il est possible d’en estimer le montant, le gouvernement comptabilise une provision pour le passif éventuel. Les passifs éventuels sont estimés à 76 milliards de dollars au 31 mars 2023. Depuis 2016, le montant total des passifs éventuels a augmenté, en moyenne, d’environ 30 % par année.

Une grande partie de l’augmentation de la provision pour passifs éventuels est attribuable aux revendications des Autochtones. Comme il est indiqué dans les Comptes publics du Canada 2023, le gouvernement a enregistré des dépenses avoisinant au total 26 milliards de dollars liées à des revendications des Autochtones en 2022‑2023. Comme le gouvernement l’a lui-même déclaré, cela témoigne « des efforts déployés par le gouvernement pour collaborer avec les partenaires autochtones afin de corriger les injustices du passé et d’accélérer le règlement des litiges et la mise en œuvre des règlements négociés à l’appui de la réconciliation au Canada[^1] ».

Étant donné que les dépenses relatives à la provision pour passifs éventuels peuvent avoir un impact important sur le solde budgétaire du gouvernement fédéral, les parlementaires voudront sans doute demander :

• Des renseignements supplémentaires sur la manière dont le gouvernement estime ces passifs dans le cadre de ses prévisions budgétaires, ainsi que des informations supplémentaires sur les incertitudes ou les risques potentiels;

• Des précisions ou des informations supplémentaires pour mieux suivre ces passifs dans les différents documents financiers.

Aperçu

Le DPB a reçu plusieurs questions parlementaires sur les passifs éventuels, notamment sur la façon dont ils sont consignés d’un point de vue financier, ainsi que sur les raisons de leur augmentation ces dernières années. Ce rapport présente des renseignements supplémentaires en réponse à ces questions.

Qu’est-ce qu’un passif éventuel?

Les passifs éventuels peuvent se définir comme étant des obligations possibles pouvant donner lieu à des paiements futurs selon qu’un ou plusieurs événements se produisent ou pas à l’avenir. Ces événements, qui peuvent être en partie indépendants de la volonté du gouvernement, peuvent survenir dans le cours normal des activités.

Les passifs éventuels comprennent :

• Les garanties de prêts;

• Les programmes d’assurance;

• Le capital rachetable des institutions financières internationales;

• Les réclamations et les litiges en cours ou imminents.

Cette dernière catégorie comprend les revendications particulières qui portent sur d’anciens griefs de Premières Nations concernant les obligations du Canada en vertu de traités historiques ou la manière dont le gouvernement a géré leurs fonds et d’autres biens, ainsi que les revendications territoriales globales où les droits et titres ancestraux autochtones n’ont pas encore fait l’objet de traités ni d’autres mesures juridiques[^2].

Lorsqu'un paiement futur est considéré comme probable et qu’il est possible d’en estimer le montant, le gouvernement comptabilise une provision pour le passif éventuel. La Directive sur les normes comptables du Secrétariat du Conseil du Trésor relative aux passifs éventuels fournit les lignes directrices décrites dans le Tableau 1.

Au 31 mars 2023, le montant total de la provision pour passifs éventuels s'élève à 76 milliards de dollars. Ce montant a considérablement augmenté ces dernières années, soit en moyenne d’environ 30 % par année depuis 2016 (figure 1).

Comptes publics du Canada 2023; volume 1; section 1.

Comptes publics du Canada 2023; volume 1; section 1.

Les montants indiqués sont au 31 mars de chaque exercice.

Si l'on tient compte de tous les passifs éventuels auxquels le gouvernement est exposé, le montant total s’élève à plus de 2 billions de dollars. Toutefois, la majeure partie de ce montant ne réunit pas les critères d’un paiement futur probable ou dont le montant peut être estimé.

Comment le gouvernement comptabilise-t-il ces passifs?

D’un point de vue comptable, lorsqu’un paiement futur est considéré comme étant probable et que le montant peut en être estimé, le gouvernement comptabilise une provision pour le passif éventuel, et le montant est ajouté aux dépenses de l’exercice en cours. Ce montant, qui réduit le solde budgétaire, est ensuite pris en compte dans le cadre budgétaire. L’augmentation de la provision pour passifs éventuels est inscrite au bilan du gouvernement à la rubrique Créditeurs et charges à payer. Ces passifs éventuels sont réexaminés tous les trimestres et sont corrigés si leur valeur ou leur probabilité change.

Lorsque l’incertitude est levée et que le passif éventuel devient un passif réel, le gouvernement en soustrait le montant final de la provision pour passifs éventuels. Il y a une augmentation compensatoire d’autres postes de créditeurs et de charges à payer.

Une fois le paiement final effectué, il y a des réductions compensatoires des passifs et des actifs (trésorerie). Cette dernière étape influe sur les besoins de trésorerie, mais elle n’a pas d’incidence sur le solde budgétaire, car le montant a déjà été comptabilisé dans les dépenses.

Le décaissement peut avoir lieu au cours d’un autre exercice que celui au cours duquel la dépense a été consignée. À titre d’exemple, pour le programme des Services à l’enfance et à la famille des Premières Nations et le principe de Jordan, Services aux Autochtones Canada a obtenu les autorisations budgétaires pour le règlement en 2023-2024, mais une grande partie du paiement a été ajoutée aux dépenses et comptabilisée par le gouvernement à titre de provision pour passifs éventuels au cours de l’exercice 2020-2021[^4].

Quelles sont les raisons de l’augmentation de la provision pour passifs éventuels?

Comme il est souligné ci-dessus, la provision pour passifs éventuels a considérablement augmenté ces dernières années. Le tableau 2 montre que cette augmentation est attribuable à des réclamations que le gouvernement classe en trois catégories :  

• Les causes en instance et imminentes et autres réclamations;

• Les revendications particulières qui portent sur d’anciens griefs des Premières Nations concernant les obligations du Canada en vertu de traités historiques ou la manière dont le gouvernement a géré leurs fonds et d’autres biens;

• Les revendications territoriales globales, qui visent des régions du Canada où les droits et titres ancestraux autochtones n’ont pas encore fait l’objet de traités ni d’autres mesures juridiques.

L’augmentation de la provision pour passifs éventuels est attribuable en grande partie aux revendications des Autochtones. Comme il est mentionné dans les Comptes publics du Canada 2023, le gouvernement a comptabilisé des dépenses totalisant environ 26 milliards de dollars relatives aux réclamations des Autochtones en 2022‑2023. Comme le gouvernement l’a lui-même déclaré, cela témoigne « des efforts déployés par le gouvernement pour collaborer avec les partenaires autochtones afin de corriger les injustices du passé et d'accélérer le règlement des litiges et la mise en œuvre des règlements négociés à l'appui de la réconciliation au Canada[^5] ».

Les réclamations des Autochtones peuvent être classées en quatre grandes catégories[^6] :

• Les revendications territoriales globales, qui visent des régions du Canada où les droits et les titres ancestraux autochtones n’ont pas fait l'objet de traités ni d’autres mesures juridiques;

• Les revendications particulières, qui portent sur d’anciens griefs des Premières Nations concernant les obligations du Canada en vertu de traités historiques ou la manière dont le gouvernement a géré leurs fonds et d’autres biens;

• Les litiges généraux devant les tribunaux, qui comprennent l’indemnisation liée au programme des Services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, au principe de Jordan et aux pensionnats;

• Les revendications spéciales, qui représentent des revendications qui ne sont pas traitées par les tribunaux et qui ne correspondent pas aux paramètres des politiques existantes sur les revendications territoriales globales ou les revendications particulières.

Étant donné l’importance des dépenses en 2022‑2023 et l’augmentation récente de la provision pour passifs éventuels, le DPB a envoyé des demandes d’information à Services aux Autochtones Canada (SAC) et à Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) afin de connaître le montant des dépenses que le gouvernement a comptabilisées au sujet des réclamations des Autochtones au cours des trois derniers exercices (de 2020‑2021 à 2022‑2023)[^7]. Selon les renseignements fournis, l’augmentation des réclamations des Autochtones tient principalement à la réévaluation des réclamations existantes (tableau 3) plutôt qu’à de nouvelles réclamations qui peuvent être estimés et sont considérés comme probables.

Éléments à prendre en considération par les parlementaires

Comme on a pu le voir ces dernières années, les dépenses relatives à la provision pour passifs éventuels peuvent avoir un impact important sur le solde budgétaire du gouvernement fédéral. Les Normes comptables pour le secteur public exigent que les montants estimés des passifs éventuels pour les réclamations soient comptabilisés uniquement lorsque la probabilité d’un passif est élevée et que le montant de la réclamation peut être estimé, mais les montants définitifs peuvent être très différents des estimations initiales.

Cela est particulièrement le cas pour les réclamations portées devant les tribunaux ou réglées en recourant à des mécanismes substitutifs de résolution des différends, car les estimations peuvent changer à la lumière de nouvelles données. Les parlementaires voudront sans doute chercher à en savoir plus sur la façon dont le gouvernement estime le montant de ces passifs potentiels dans le cadre de ses prévisions budgétaires. Ils voudront sans doute aussi en savoir plus sur les incertitudes ou les risques potentiels qui pourraient peser sur le solde budgétaire au-delà des passifs déjà comptabilisés, par exemple sur d’autres passifs potentiels surveillés par les ministères.

Il est également difficile de faire le suivi des passifs éventuels entre les différents documents financiers accessibles au public, notamment entre le moment où une provision est comptabilisée et celui où le paiement final est effectué. Par exemple, lorsqu'un ministère demande de nouvelles autorisations pour une réclamation dans un document budgétaire, il peut être au mieux difficile, et souvent presque impossible, de savoir si la provision a déjà été comptabilisée et inscrite comme une dépense et dans quel exercice. Les parlementaires voudront sans doute demander des détails et des informations supplémentaires afin de mieux suivre ces passifs dans les différents documents financiers.