Coûts financiers à long terme des grands crédits d’impôt à l’investissement économique

Résumé

Le gouvernement fédéral a annoncé six importants crédits d’impôt à l’investissement (CII) destinés à favoriser les investissements dans l’énergie et les technologies propres :

1. Crédit d’impôt à l’investissement dans le captage, l’utilisation et le stockage du carbone (CUSC) (budget de 2022);
2. Crédit d’impôt à l’investissement dans les technologies propres (Énoncé économique de l’automne de 2022);
3. Crédit d’impôt à l’investissement dans l’électricité propre (budget de 2023);
4. Crédit d’impôt à l’investissement dans l’hydrogène propre (budget de 2023);
5. Crédit d’impôt à l’investissement dans la fabrication de technologies propres (budget de 2023);
6. Crédit d’impôt à l’investissement dans la chaîne d’approvisionnement des véhicules électriques (VE) (budget de 2024).

Selon le budget de 2024, ces CII coûteraient 93 milliards de dollars au cours de la période de 2022‑2023 à 2034‑2035[^1].

Le DPB a publié récemment une estimation des coûts sur cinq ans engendrés par cinq CII[^2]. Le présent rapport traite de l’analyse à long terme de ces crédits d’impôt dont les projections sont fondées sur le scénario de carboneutralité du Canada élaboré en 2023 par la Régie de l’énergie du Canada.

Le DPB estime que près d’un demi-billion de dollars d’investissement serait admissible à ces six CII, dont la majeure partie sera consacrée au secteur de l’électricité renouvelable. Le DPB estime que les six CII coûteront 103 milliards de dollars au cours de la période de 2022‑2023 à 2034‑2035 (tableau 1 du résumé). L’essentiel des coûts sera généré au cours des exercices financiers subséquents à celui de 2027‑2028.

En ce qui concerne les coûts à long terme des six CII entre 2022-2023 et 2034-2035, les estimations du DPB s’élèvent à 10 milliards de plus que les projections indiquées dans le budget de 2024. Cet écart s’explique surtout par davantage d’investissements admissibles projetés dans le secteur de l’électricité. Le scénario de carboneutralité du Canada prévoit des investissements considérables dans l’énergie nucléaire, qui accuse un coût d’investissement supérieur à celui des technologies renouvelables. Il prévoit également un grand accroissement de la génération d’énergie éolienne entre 2031 et 2035.

Le répertoire des projets fourni par Ressources naturelles Canada et Finances Canada nous porte à croire que le scénario de carboneutralité du Canada est en bonne voie de se réaliser en ce qui concerne le CUSC. Si tous les projets sont mis en œuvre, il sera possible de capter jusqu’à 240 Mt de CO2 par an dès 2050[^3]. De même, selon les données sur les projets obtenues par le DPB, la production d’hydrogène pourrait atteindre 5,9 Mt d’ici 2035, ce qui est supérieur à la production estimée indiquée dans le scénario de carboneutralité du Canada[^4].

Contexte

Objectif de carboneutralité du Canada

Le 19 novembre 2020, le gouvernement s’est engagé à atteindre la carboneutralité d’ici 2050 avec la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité[^5]. Adoptée le 29 juin 2021, la Loi énonce les cibles juridiquement contraignantes à atteindre aux années jalons entre 2030 et 2050 pour bel et bien réduire les émissions[^6][^7]. En mars 2022, le gouvernement a présenté son Plan de réduction des émissions qui détaille ses politiques et cibles à moyen terme[^8].

La carboneutralité, ou « zéro émission nette de gaz à effet de serre », s’entend de l’état où une quantité de GES rejetée dans l’air est neutralisée par une contrepartie en captage ou en compensation pour que la concentration des GES n’accuse pas de hausse nette.

Les coûts et mécanismes associés à la décarbonation du secteur énergétique au Canada, en particulier la production d’électricité, ont fait l’objet d’études par l’Institut climatique du Canada (2022), par le Projet Trottier pour l’avenir énergétique (2016) ainsi que par Dolter et Rivers (2018) pour ne nommer que ceux-là. En juin 2023, la Régie de l’énergie du Canada a publié son plan Avenir énergétique 2023, qui comporte une feuille de route détaillée visant l’atteinte de la carboneutralité dans le secteur de l’électricité d’ici 2035, puis dans l’ensemble du secteur énergétique d’ici 2050[^9].

Crédits d’impôt à l’investissement

D’après le plan Avenir énergétique 2023 et la modélisation d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC)[^10], la décarbonation du secteur énergétique devra passer par davantage d’électricité produite avec des sources d’énergie renouvelables et un plus grand recours à la biomasse, à l’hydrogène et au captage de carbone. Le gouvernement a annoncé dans son budget de 2022 plusieurs CII qui favorisent la création et l’adoption de l’énergie et des technologies propres[^11] :

1. Crédit d’impôt à l’investissement pour le captage, l’utilisation et le stockage du carbone (CUSC) (budget de 2022)[^12];
2. Crédit d’impôt à l’investissement dans les technologies propres (Énoncé économique de l’automne de 2022)[^13];
3. Crédit d’impôt à l’investissement dans l’électricité propre (budget de 2023)[^14];
4. Crédit d’impôt à l’investissement dans l’hydrogène propre (budget de 2023)[^15];
5. Crédit d’impôt à l’investissement dans la fabrication de technologies propres (budget de 2023)[^16];
6. Crédit d’impôt à l’investissement dans la chaîne d’approvisionnement des véhicules électriques (VE) (budget de 2024)[^17].

Selon les estimations indiquées dans le budget de 2024, les six CII coûteront 93 milliards de dollars au cours de la période de 2022‑2023 à 2034‑2035[^18][^19].

Inflation Reduction Act

Les États-Unis ont adopté l’Inflation Reduction Act (l’IRA), qui se traduit par la prise d’importantes mesures favorables aux technologies propres[^20]. L’IRA prévoit l’affectation d’environ 400 milliards de dollars américains aux initiatives favorables à l’énergie propre et au climat[^21]. Elle instaure aussi des crédits d’impôt pour l’électricité et la fabrication de technologies propres qui, entre 2022 et 2031, devraient coûter près de 200 milliards de dollars américains au gouvernement fédéral des États-Unis[^22].

Estimations des coûts à long terme du DPB

Le DPB a déjà publié une estimation des coûts sur cinq ans engendrés par cinq CII. Ces CII sont par nature à plus long terme, car ils viennent à échéance entre 2034 et 2040. Combinés à d’autres mesures, ils appuieront la réalisation des grands objectifs climatiques du gouvernement comme la décarbonation du secteur canadien de l’électricité d’ici 2035 et l’atteinte de la carboneutralité d’ici 2050. Le présent rapport traite de l’analyse à long terme des crédits d’impôt dont les projections sont fondées sur le scénario de carboneutralité du Canada élaboré en 2023 par la Régie de l’énergie du Canada.

On trouve le détail de la méthodologie employée pour calculer les coûts des CII sur cinq ans dans les notes d’évaluation des coûts de chaque crédit d’impôt sur notre site Internet[^23]. La méthodologie retenue pour le présent rapport est sensiblement la même que celle utilisée pour les publications antérieures[^24]. Nous partons encore du principe que l’ensemble des provinces et des entreprises admissibles respecteront les conditions liées aux politiques fédérales et à la main-d’œuvre applicables pour obtenir les CII.

Nous avons déterminé que le scénario de carboneutralité du Canada s’inscrit le mieux dans la lignée des objectifs climatiques et de l’orientation des politiques. Nous fournissons également une analyse de sensibilité des coûts estimés en fonction d’autres scénarios stratégiques dans la partie consacrée aux risques du présent rapport.

Comme le budget de 2023 l’indique, « [l]’ampleur des investissements que doit consentir le Canada pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050 est considérable, variant de 60 à 140 milliards de dollars par an en moyenne selon les estimations ». Le DPB calcule que près d’un demi-billion de dollars en dépenses d’investissement entre 2022 et 2035 seraient admissibles à ces six CII (tableau 1). Il s’agit d’investissements annuels de 40 milliards de dollars en moyenne au cours de cette période.

Nous n’avons pas estimé les répercussions économiques à long terme de ces CII. Pour établir ces estimations, nous devons tenir compte de l’interaction avec les autres politiques climatiques, ce qui dépasse la portée du présent rapport. Qui plus est, il faut procéder à certains investissements pour respecter les normes réglementaires, notamment en matière de production d’électricité propre. À cet égard, les CII servent à réduire le prix pour les consommateurs[^25].

L’incidence des investissements projetés dans les technologies propres sur les perspectives économiques demeure incertaine. Certains investissements seront compensés par un recul des dépenses dans les carburants fossiles et autres industries. En 2021, le DPB avait projeté que les politiques gouvernementales visant à réduire les émissions feraient gonfler le PIB réel et les investissements dans le secteur de l’électricité, mais qu’elles engendreraient une incidence économique négative globale d’ici 2030[^26]. La Banque du Canada avait prévu en 2022 le déclin des investissements réels au pays dans divers scénarios de transition climatique, malgré les dépenses en capital plus fortes dans le secteur de l’électricité[^27].

Il n’en demeure pas moins que les nouvelles technologies propres peuvent favoriser l’expansion des marchés canadiens et étrangers[^28] ainsi que limiter les conséquences de la transition vers la carboneutralité[^29]. L’Institut climatique du Canada a constaté en 2024 que, malgré leur faible incidence sur les émissions d’ici 2030, les CII viennent compléter d’autres politiques et ils pourraient considérablement contribuer à la compétitivité économique et attirer des investissements à long terme[^30].

Selon nos projections, les six CII coûteront 103 milliards de dollars au cours de la période de 2022‑2023 à 2034‑2035 (tableau 2). Les répercussions financières se feront considérablement sentir au cours de la période de 2029‑2030 à 2034‑2035 en raison d’une majoration substantielle des investissements.

L’essentiel des coûts étant généré sur le long terme, les dépenses moyennes sont chiffrées à 11,2 milliards de dollars par an au cours de la période de 2029‑2030 à 2034‑2035, avec un sommet estimé à 12,9 milliards de dollars en 2031‑2032 (figure 1).

Parmi les plus importants facteurs de coût de ces CII, notons le rythme d’adhésion aux nouvelles technologies afin que l’économie canadienne procède à sa transition vers la carboneutralité[^31]. Une autre source d’incertitude possible tient au commerce interprovincial de l’énergie. Selon Dolter et Rivers (2018), l’arrimage des réseaux électriques des provinces réduirait les coûts d’investissements indispensables à la décarbonation du réseau électrique au Canada.

Comparaison avec les coûts estimés du ministère des Finances

Selon les estimations indiquées dans le budget de 2024, les six CII coûteront 93 milliards de dollars au cours de la période de 2022‑2023 à 2034‑2035[^32]. En ce qui concerne les coûts à long terme des six CII entre 2022‑2023 et 2034‑2035, les estimations du DPB s’élèvent à environ 10 milliards de plus que les projections indiquées dans le budget de 2024 (tableau 3).

Bureau du directeur parlementaire du budget

Finances Canada

Ressources naturelles Canada

Bureau du directeur parlementaire du budget

Finances Canada

Ressources naturelles Canada

Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre aux totaux indiqués. Dans son estimation, le DPB n’a pas tenu compte des équipements qui produisent de la chaleur à partir de biomasse et qui sont admissibles.

Cet écart s’explique surtout par davantage d’investissements projetés admissibles dans le secteur de la production d’électricité[^33]. Les estimations du DPB sont fondées sur le scénario de carboneutralité du Canada. Ce scénario s’appuie sur l’hypothèse qu’il faut fortement investir dans l’énergie nucléaire, nécessitant des dépenses d’investissement plus élevées que les autres sources d’énergie, pour rendre le réseau électrique carboneutre. Il prévoit aussi un grand accroissement de la production d’énergie éolienne entre 2031 et 2035. Dans l’ensemble, l’incertitude est considérable au sujet des investissements dans les nouvelles technologies, de l’adhésion à celles-ci et de leur efficacité. 

Plusieurs facteurs expliquent l’écart dans nos prévisions sur la fabrication de technologies propres. Les variations peuvent également être occasionnées par les projets non divulgués et l’information confidentielle au sein de l’écosystème autour de la chaîne d’approvisionnement des VE. Pour estimer les investissements actuels et futurs, nous avons établi nos prévisions en nous reposant principalement sur quelques annonces publiques et des données historiques.

Au chapitre des CII dans l’hydrogène et dans le CUSC, les estimations du DPB correspondent, grosso modo, à celles du gouvernement. Il n’en demeure pas moins que l’incertitude est considérable au sujet du futur rôle de ces nouvelles technologies.

Contribution aux réductions de GES

Le gouvernement fédéral s’est engagé à atteindre la neutralité en matière de GES d’ici 2050. Pour y parvenir, il s’est doté de jalons importants, notamment la réduction de 40 à 45 % des émissions de GES sous les niveaux de 2005 d’ici 2030.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Rapport d’inventaire national.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Rapport d’inventaire national.

Dans le budget de 2021, lorsque le gouvernement a proposé l’instauration du CII dans le CUSC, il a déclaré son objectif de réduire les émissions d’au moins 15 Mt de CO2 par an. Dans la même veine, la Régie de l’énergie du Canada avait prévu dans son scénario de carboneutralité du Canada que le CUSC permettrait d’éliminer 220 Mt de CO2 par an d’ici 2050[^34]. Le répertoire des projets fourni par Ressources naturelles Canada et Finances Canada nous porte à croire que le scénario de carboneutralité du Canada est en bonne voie de se réaliser. En nous fondant sur nos projections actuelles et en partant du principe que tous les projets seront en exploitation tôt ou tard, la quantité de CO2 capté pourrait atteindre jusqu’à 240 Mt par an d’ici 2050[^35].

Au chapitre de la production d’hydrogène, le scénario de carboneutralité du Canada estime que la production totale atteindrait 5,3 Mt d’ici 2035. Les émissions nettes liées à la production d'hydrogène sont estimées à -1,4 MT de CO2 d'ici à 2035[^36]. Au vu du répertoire des projets, le DPB estime que la capacité de production pourrait atteindre jusqu’à 5,9 Mt d’ici 2035.

Selon le plan Avenir énergétique 2023, les émissions de GES générées par la production d’électricité passeront de 53,7 Mt d’éq. CO2 en 2023 à -5,7 Mt en 2035, ce qui signifie que le réseau électrique deviendra carboneutre d’ici 2035[^37].

Les CII dans la fabrication et dans la chaîne d’approvisionnement de VE influeraient surtout sur les émissions de GES produits par le secteur des transports. En 2021, les transports figuraient au deuxième rang des secteurs qui produisent le plus d’émissions de GES, avec 150 Mt d’éq. CO2 ou 22 % des émissions totales. Les véhicules automobiles représentent, quant à eux, 85,8 Mt d’éq. CO2[^38]. La Régie de l’énergie du Canada estime que les émissions du secteur des transports diminueront pour s’établir à 14 Mt d’éq. CO2 d’ici 2050.

Risques

Nous soulignons des risques particuliers associés au coût de chaque CII dans les notes concernant l’évaluation des coûts sur cinq ans, publiées sur notre site Internet. Les risques financiers augmentent progressivement, et avec le plus haut degré d’incertitude, au cours de la période entre 2030‑2031 et 2034‑2035[^39].

Les secteurs de l’énergie et des technologies propres attirent certes davantage d’investissements considérables, mais ils doivent évoluer plus rapidement afin de réaliser l’objectif gouvernemental de carboneutralité. Les annonces publiques et l’information confidentielle reçue portent surtout sur les projets qui en sont aux premières phases de la planification, ce qui alimente l’incertitude entourant ces projets, en particulier à long terme. Qui plus est, il persiste de l’incertitude quant aux échéanciers et aux capacités futures à cause du nombre limité de projets en exploitation au Canada et à l’étranger, notamment dans le CUSC et dans l’hydrogène. En outre, l'ampleur des investissements futurs dans les nouvelles technologies pourrait peser sur la capacité de la chaîne d'approvisionnement et sur la disponibilité de travailleurs qualifiés, ce qui pourrait entraîner des retards ou entraver la réalisation des projets.

Compte tenu des degrés d’incertitude élevés, nous avons calculé les coûts financiers des CII en fonction des autres scénarios de la Régie de l’énergie du Canada (tableau 4)[^40]. Des trois possibilités, seul le scénario de carboneutralité du Canada prédit l’atteinte de la carboneutralité d’ici 2050. En effet, ni le scénario de l’évolution des politiques ni le scénario des mesures actuelles ne prévoient l’atteinte de la carboneutralité. Le scénario de l’évolution des politiques prévoit néanmoins une réduction plus forte des émissions que celui des mesures actuelles.

Les données reçues concernent des projets de CUSC et d’hydrogène qui en sont aux premiers stades de la planification et comprennent des données incomplètes ou estimatives. Nous partons du principe que la plupart des projets seront en exploitation tôt ou tard dans le scénario de référence.

Nous prévoyons que les dépenses d’investissement dans les technologies propres reculeront en raison des économies d’échelle et de la production de masse, qui pourraient diminuer le coût futur des CII. Nous supposons que les coûts s’inscrivent dans les hypothèses technologiques de la Régie de l’énergie du Canada[^41].

Le DPB continuera à suivre les développements qui auront une incidence financière sur la transition du Canada vers la carboneutralité.

Annexe A : Synthèse des politiques climatiques du Canada

Références

Banque du Canada. Transition Scenarios for Analyzing Climate-related Financial Risk, 2022.

Institut climatique du Canada. Volte-face : Comment alimenter un futur carboneutre pour le Canada, 2022.

Institut climatique du Canada. Quelles politiques climatiques canadiennes auront le plus d’influence d’ici 2030?, 2024.

Régie de l’énergie du Canada. Avenir énergétique du Canada en 2023 – Offre et demande énergétiques à l’horizon 2050, 2023.

Dolter et Rivers. The Cost of Decarbonizing the Canadian Electricity System, 2018.

Environnement et Changement climatique Canada, 2021.

Lazard. Lazard’s Levelized Cost of Energy 2023+, 2023.

Directeur parlementaire du budget. Au-delà de Paris : Réduire les émissions de GES du Canada d’ici 2030, 2021.

Shapiro & Metcalf. The Macroeconomic Effects of a Carbon Tax to Meet the U.S. Paris Agreement Target: The Role of Firm Creation and Technology Adoption, 2021.

Projet Trottier pour l’avenir énergétique. Défis et opportunités pour le Canada : Transformations pour une réduction majeure des émissions de GES, 2016.