Dépenses fédérales en matière d’itinérance

Résumé

Sur la durée de la Stratégie nationale sur le logement, à savoir de 2018-2019 à 2027-2028, les dépenses effectives et prévues pour les programmes sur l’itinérance représentent en moyenne 561 millions de dollars par année. Cela constitue une augmentation des dépenses nominales de 443 millions de dollars par année (374 %) par rapport aux 10 années précédentes.

Ces fonds sont presque entièrement affectés au programme « Vers un chez-soi », qui finance les communautés pour les aider à réduire et prévenir l’itinérance. Les fonds aident les communautés à offrir annuellement des mesures d’aide au logement et des services connexes à des dizaines de milliers de personnes qui sont soit itinérantes, soit sur le point de se retrouver en situation d’itinérance. Annuellement, de 2019-2020 à 2022-2023, ces fonds ont permis d’offrir un logement plus stable à 17 849 personnes, des fonds pour le logement d'urgence à 5 399 personnes et des services de prévention de base à 31 164 personnes.

Les meilleures données disponibles indiquent que l’itinérance a augmenté malgré le programme Vers un chez-soi. Selon le dernier dénombrement ponctuel d’Infrastructure Canada, le nombre de personnes itinérantes a augmenté de 20 % par rapport à 2018, atteignant 34 270, et nous estimons que le nombre de personnes en situation d’itinérance chronique a augmenté de 38 % par rapport à 2018. Le nombre de personnes vivant dans des lieux extérieurs a aussi augmenté de 88 %.

Nous estimons que les interventions financées par Vers un chez-soi réduisent le dénombrement ponctuel des personnes itinérantes d’environ 6 000 (15 %), par rapport à ce qu’il serait sans ces mesures. Nous estimons que, pour réduire l’itinérance chronique de 50 %, une somme supplémentaire de 3,5 milliards de dollars par année serait requise, ce qui serait environ sept fois supérieur à ce que prévoit actuellement la Stratégie nationale sur le logement en moyenne.

Introduction

Dans le cadre de la Stratégie nationale sur le logement, Infrastructure Canada administre les programmes visant l’itinérance et pratiquement tout le financement passe par Vers un chez-soi[^1]. Vers un chez-soi offre aux communautés des fonds pour la réduction et la prévention de l’itinérance. Ce programme constitue la stratégie du Canada pour l’itinérance.

Sur la durée de la Stratégie nationale sur le logement, à savoir de 2018-2019 à 2027-2028, les dépenses effectives et prévues pour ces programmes sur l’itinérance à Infrastructure Canada sont de 561 millions de dollars par année, ce qui constitue une augmentation des dépenses nominales de 443 millions de dollars par année (374 %) par rapport aux 10 années précédentes. Cela comprend une somme additionnelle de 1 287 millions de dollars prévue dans le budget de 2024.

Bureau du directeur parlementaire du budget, selon les données d’Infrastructure Canada et du budget de 2024.

Bureau du directeur parlementaire du budget, selon les données d’Infrastructure Canada et du budget de 2024.

Avant le budget de 2024, le Canada n’avait pas engagé de fonds pour les années 2026-2027 et suivantes comparables aux niveaux de financement actuels. Avec les fonds supplémentaires annoncés dans le budget de 2024, les dépenses nominales prévues sont supérieures aux niveaux de 2023-2024 pour tout le reste de la Stratégie nationale sur le logement, l’augmentation moyenne étant de 81 millions de dollars (13 %) par rapport aux dépenses de 2023-2024. Si tous les fonds supplémentaires sont affectés à Vers un chez-soi, 50 millions de dollars sont réservés à la mise en commun des pratiques exemplaires et des leçons tirées d’autres administrations entre les communautés et 250 millions de dollars sont affectés au problème des campements et de l’itinérance sans abri[^2].

Cible et plan de réduction de l’itinérance

Cette section a été rédigée en tenant compte des recommandations 11 et 12 du Rapport sur la Stratégie nationale sur le logement du Comité HUMA[^3].

La Stratégie nationale sur le logement  avait comme objectif initial de réduire l’itinérance chronique de 50 % d’ici 2027-2028. Dans des annonces plus récentes, le gouvernement s’est engagé à mettre un terme ou à éliminer l’itinérance chronique d’ici 2030[^4].

Vers un chez-soi est le programme central conçu pour atteindre cet objectif[^5]. Infrastructure Canada a la responsabilité de Vers un chez-soi en vertu de sa responsabilité essentielle concernant les « investissements dans l’infrastructure publique, les collectivités et la lutte contre l’itinérance », bien qu’il n’ait pas défini d’objectifs de réduction de l’itinérance chronique en tant qu’indicateur de rendement pour ce programme[^6].

Progrès concernant les initiatives contributives

Cette section a été rédigée en tenant compte de la recommandation 6 du Rapport sur la Stratégie nationale sur le logement du Comité HUMA[^7].

Les fonds de « Vers un chez-soi » appuient diverses activités pour l’itinérance dans différents secteurs, dont le logement, les services de soutien, la prévention et le détournement des refuges et les investissements en immobilisations[^8].

Vers un chez-soi octroie des fonds dans toutes les régions du Canada. De 2019-2020 à 2022-2023, Vers un chez-soi a versé des fonds de 1,6 milliard de dollars à 6 855 projets. La majorité de ces fonds (921 millions de dollars) a été attribuée aux grands centres urbains dans le cadre du volet des communautés désignées, mais un financement substantiel a également été affecté à l’itinérance chez les Autochtones (249 millions de dollars), l’itinérance dans les communautés rurales et éloignées (68 millions de dollars) et l’itinérance dans les territoires (24 millions de dollars).

Ces activités ont permis d’offrir des mesures d’aide au logement et des services connexes à des dizaines de milliers de personnes itinérantes ou sur le point de se retrouver en situation d’itinérance. Annuellement, de 2019-2020 à 2022-2023, ces fonds ont permis d’offrir un logement plus stable à 17 849 personnes (71 395 en tout sur quatre ans), des fonds pour le logement d’urgence à 5 399 personnes (21 595 en tout sur quatre ans) et des services de prévention de base à 31 164 personnes (124 655 en tout sur quatre ans). Si la progression a été un peu plus lente que l’objectif initial du programme de placer 71 500 personnes dans un logement plus stable pour la fin de l’exercice 2021-2022, cela peut être partiellement attribuable aux difficultés et aux changements de priorités liées à la pandémie de COVID-19[^10]. Le programme a dépassé d’autres objectifs, comme celui sur la prestation des services de prévention de base.

Progression vers l’atteinte des résultats

Les meilleures données disponibles indiquent que l’itinérance a augmenté malgré le programme Vers un chez-soi. Par conséquent, le programme n’est pas en voie d’atteindre ses objectifs en matière de réduction de l’itinérance.

Selon le dernier dénombrement ponctuel d’Infrastructure Canada, pour la période de mars 2020 à décembre 2022, le nombre de personnes itinérantes a augmenté de 20 % par rapport à 2018. En tout, le dernier dénombrement ponctuel a recensé 34 270 personnes en situation d’itinérance dans des refuges et à l’extérieur des refuges[^11]. La proportion des répondants au sondage sur l’itinérance ayant déclaré se trouver en situation d’itinérance chronique a aussi augmenté de 15 % par rapport à 2018[^12]. En combinant ces changements, nous estimons que le nombre de personnes en situation d’itinérance chronique a augmenté de 38 % par rapport à 2018. Le nombre de personnes vivant à l’extérieur des refuges a aussi augmenté de 88 %[^13].

À titre d’objectif provisoire, le programme a établi un indicateur de résultat visant une réduction de 31 % du nombre estimé de clients des refuges qui sont en situation d’itinérance chronique d’ici mars 2024[^14]. En 2022, 31 476 personnes utilisant les refuges étaient en situation d’itinérance chronique, une augmentation de 17 % par rapport au niveau de référence pour cet indicateur[^15].

Une comparaison de ces deux mesures de l’itinérance chronique ainsi que de leurs limites respectives est présentée à l’annexe A.

Facteurs influant sur l’adéquation du budget

L’une des principales raisons pour lesquelles les dépenses fédérales ne se sont pas traduites par une réduction proportionnelle de l’itinérance est que les dépenses fédérales représentent une proportion relativement faible du total des dépenses pour la lutte contre l’itinérance. En conséquence, une augmentation donnée des dépenses fédérales ne se traduit pas par une augmentation proportionnelle des dépenses totales. Une évaluation pour 2015-2016 a révélé que les provinces et les municipalités ont dépensé 13,02 $ pour chaque dollar versé par le gouvernement fédéral, ce qui signifie que le financement fédéral a couvert 7,1 % des dépenses[^16]. De même, au moment de l’annonce initiale de Vers un chez-soi, les fonds fédéraux couvraient 14 % des dépenses prévues pour la lutte contre l’itinérance aux termes des plans communautaires de 2019 à 2024 des municipalités[^17].

Deuxième problème important, les placements dans des logements ne réduisent pas l’itinérance future dans une proportion équivalente parce que certaines personnes placées dans un logement stable auraient trouvé un logement de toute façon et que d’autres retournent à l’itinérance[^18]. Même sans intervention, moins de la moitié des périodes d’itinérance dépassent trois mois et moins de dix pour cent dépassent un an[^19]. Cependant, le placement d’une personne itinérante dans un logement stable augmente la probabilité qu’elle soit encore logée de façon stable des mois et des années plus tard[^20]. Sur un horizon de six à quinze ans, la réduction du nombre de personnes itinérantes observée dans les dénombrements ponctuels représente de 10 % à 15 % de l’augmentation de la capacité en matière de logement supervisé, selon les résultats observés là où l’on a considérablement augmenté la capacité à cet égard et selon les implications globales des essais contrôlés randomisés de Logement d’abord au Canada[^21].

Les programmes pour l’itinérance ont présenté leurs résultats dans le cadre de plusieurs évaluations de programmes, la dernière indiquant que 58 % des personnes placées dans des logements plus stables pouvaient être jointes une année après le placement et que 70 % de ce nombre étaient toujours logées ou avaient réussi à quitter le programme[^22]. Selon que les clients non joignables sont logés de façon stable ou non, cela pourrait indiquer que la proportion des clients de Logement d’abord occupant un logement stable ou ayant réussi à quitter le programme après 12 mois pourrait se situer entre 40 % et 83 %.

Une autre source de données est fondée sur le nombre de personnes qui réussissent à quitter le programme. Dans le cadre de la stratégie de partenariats en matière de logement, les interventions de Logement d’abord visant les personnes en situation d’itinérance chronique ont permis de placer 30 070 clients entre 2014-2015 et 2018-2019. À la fin du programme, 37 % de ces clients avaient réussi à quitter le programme, 52 % recevaient encore de l’aide et 11 % étaient retournés à l’itinérance.

Une troisième difficulté est liée au fait que les interventions en matière d’itinérance ne visent pas exclusivement les personnes en situation d’itinérance chronique, de sorte qu’elles réduisent l’itinérance en général, plutôt que l’itinérance chronique en particulier. Cela représente un changement par rapport à la Stratégie des partenariats de lutte contre l’itinérance, qui exigeait que les interventions de Logement d’abord soient axées sur l’itinérance épisodique et l’itinérance chronique[^23]. Ce changement a été apporté afin de pouvoir offrir les interventions de Logement d’abord aux groupes qui ne sont pas nécessairement en situation d’itinérance épisodique ou chronique, comme les femmes victimes de violence[^24]. En outre, les personnes en situation d’itinérance chronique ne constituent pas un groupe fixe, de nouvelles personnes atteignant le seuil de l’itinérance chronique au fil du temps.

Adéquation du budget

Les meilleures données disponibles indiquent que Vers un chez-soi n’a pas mis en œuvre suffisamment de programmes pour atteindre son objectif de réduire l’itinérance chronique de 50 %.

Afin de quantifier l’incidence des dépenses actuelles, nous avons examiné la question du placement dans des logements plus stables. Selon le projet pilote Chez Soi/At Home et les estimations des chercheurs, le placement dans un logement plus stable avec des mesures de soutien réduit le nombre de jours que passe une personne itinérante dans les refuges ou dans la rue de 3,6 mois ou 15 % en moyenne sur une intervention de deux ans[^25].

Vers un chez-soi a réalisé 71 395 placements en quatre ans, ou 17 849 placements par année. En supposant que chaque placement comprend des mesures de soutien et réduit de 3,6 mois le nombre de mois d’itinérance, nous estimons que les placements financés par Vers un chez-soi réduisent de 5 355 le nombre de personnes itinérantes recensées dans le dénombrement ponctuel[^26]. Vers un chez-soi comprend d’autres activités comme des services de prévention et des fonds pour le logement d’urgence. Nous estimons que les services de prévention et les fonds pour le logement d’urgence réduisent le nombre de personnes itinérantes recensées dans le dénombrement ponctuel de 751 personnes supplémentaires[^27]. Dans l’ensemble, nous estimons que les programmes en place réduisent le nombre de personnes itinérantes recensées dans le dénombrement ponctuel d’environ 6 000 personnes. Cette estimation ne tient pas compte de l’incidence de changements de nature plus qualitative, comme la mise en œuvre de l’accès coordonné et des systèmes d’information.

Le dénombrement ponctuel de 2018 recensait 25 216 personnes itinérantes et nous estimions que 15 130 d’entre elles étaient en situation d’itinérance chronique. L’objectif de réduction de 50 % de l’itinérance chronique par rapport à 2018 suppose une population cible en situation d’itinérance chronique de 7 565 personnes. Le dernier dénombrement ponctuel, pour 2020-2022, recense 34 270 personnes itinérantes et nous estimons que 24 301 d’entre elles sont en situation d’itinérance chronique. Les interventions ne visant pas exclusivement une population constante de personnes en situation d’itinérance chronique, nous supposons que cette réduction du nombre de personnes en situation d’itinérance chronique est obtenue en réduisant l’itinérance globale à 50 % du niveau de référence de 2018, c’est à dire à 12 608 personnes itinérantes, ce qui représente une réduction de 21 662 personnes itinérantes par rapport aux niveaux actuels.

Bureau du directeur parlementaire du budget, selon les données d’Infrastructure Canada.

Bureau du directeur parlementaire du budget, selon les données d’Infrastructure Canada.

Pour obtenir une réduction de 21 662 personnes dans le dénombrement ponctuel avec des interventions réduisant l’itinérance de 3,6 mois sur deux ans, Vers un chez-soi devrait réaliser 72 000 interventions par année, nécessitant 144 413 logements supervisés.

Nous supposons que les interventions visent les personnes ayant les plus grands besoins en matière de soutien, telles que celles atteintes de maladies mentales graves, indépendamment de la période écoulée depuis que la personne est itinérante. En centrant efficacement les interventions sur les 71 % de personnes itinérantes en situation d’itinérance chronique, on réduirait proportionnellement le nombre d’interventions requises, ainsi que le nombre de logements et les coûts qui y sont rattachés.

La Ville de Toronto a récemment évalué que le coût d’exploitation des logements supervisés se situait autour de 48 millions de dollars pour 2 000 logements supervisés, y compris les services de soutien globaux, ce qui représente environ 24 000 $ par logement[^28]. Les coûts de At Home/Chez Soi étaient semblables[^29]. Les coûts sont réduits en demandant aux clients de contribuer au loyer[^30]. Les coûts varient considérablement selon le niveau de soutien fourni, les services de logement supervisé et At Home/Chez Soi offrant un soutien relativement intensif[^31]. Selon un tel coût annuel par logement, offrir une aide permanente pour 144 000 nouveaux logements de transition nécessiterait une somme additionnelle de 3,5 milliards de dollars par année pour le financement des dépenses de fonctionnement, ce qui serait environ sept fois supérieur au financement actuel. Ce financement devrait être permanent et indexé sur l’inflation.

Le projet pilote At Home/Chez Soi indique qu’une réduction importante de l’itinérance entraînerait une réduction de la demande pour d’autres services, y compris en ce qui concerne les refuges, les hôpitaux et les prisons. Cependant, le financement de ces services étant discrétionnaire et relevant des provinces et des territoires, les économies réelles seraient très incertaines et reviendraient aux provinces et aux territoires. Inversement, cette mesure ferait augmenter les dépenses d’aide sociale dans les provinces où les résidents ne reçoivent pas d’allocation pour le logement à moins qu’ils paient des frais de logement.

Les dépenses fédérales pourraient déplacer les dépenses provinciales et territoriales actuelles. Elles pourraient déplacer les dépenses provinciales et territoriales pour qu’elles soient directement affectées aux programmes pour l’itinérance et d’autres programmes qui concernent l’itinérance comme l’aide sociale et le logement supervisé pour les personnes handicapées. Cela pourrait se faire directement, dans le cas des plans de dépenses fixes où les provinces et les territoires assument la partie des coûts qui n’est pas couverte par les paiements fédéraux, ou indirectement dans les cas où les dépenses sont fixées à certains niveaux selon les ressources financières disponibles.

Annexe A : Mesures de l’itinérance chronique