Énoncé économique de l’automne 2023 — Enjeux pour les parlementaires
Ce rapport fait ressortir les faits saillants de l’Énoncé économique de l’automne de 2023 pour aider les parlementaires dans leurs délibérations budgétaires.
Résumé
Perspectives économiques
Dans l’ensemble, les perspectives de croissance du produit intérieur brut (PIB) réel de 2023 à 2028 présentées dans l’Énoncé économique de l’automne (ÉÉA) sont légèrement plus faibles par rapport aux perspectives du DPB d’octobre. En effet, la croissance annuelle moyenne s’établit respectivement à 1,7 % et 1,8 %. Cette légère différence reflète à la fois la croissance plus modérée prévue par les économistes du secteur privé pour 2024 et 2025.
Le PIB nominal dans l’ÉÉA est inférieur de 32 milliards de dollars (1,0 %) par année, en moyenne, de 2023 à 2028, par rapport aux perspectives du DPB d’octobre. Cette différence reflète à la fois la croissance plus faible du PIB réel à court terme et l’inflation prévue par les économistes du secteur privé dans l’Énoncé économique de l’automne.
Perspectives financières
Par rapport au budget de 2023, l’Énoncé économique de l’automne comprenait de nouvelles mesures nettes d’une valeur de 20,7 milliards de dollars de 2023-2024 à 2028-2029. Cela représente une augmentation des nouvelles dépenses (nettes) de 7,0 milliards de dollars par rapport aux perspectives du DPB d’octobre.
Sur une base comparable (c’est-à-dire notre projection d’octobre ajustée en fonction des nouvelles mesures), les déficits budgétaires projetés par le DPB seraient inférieurs de 6,1 milliards de dollars annuellement, en moyenne, de 2023-2024 à 2028-2029.
Nouvelles mesures
Les révisions apportées aux perspectives économiques du secteur privé et l’évolution de la situation financière dans l’Énoncé économique de l’automne donnent lieu à des perspectives inférieures pour le solde budgétaire de 18,7 milliards de dollars (ou 3,7 milliards de dollars par année, en moyenne) de 2023-2024 à 2027‑2028 par rapport au budget de 2023.
De plus, le gouvernement a annoncé 23,6 milliards de dollars de nouvelles dépenses, partiellement compensées par 2,9 milliards de dollars de mesures consistant à « recentrer et réaffecter » les dépenses. Sur une base nette, les nouvelles mesures réduisent le solde budgétaire de 20,7 milliards de dollars (ou 3,4 milliards de dollars par année, en moyenne) de 2023‑2024 à 2028-2029.
Depuis le budget de 2021, le gouvernement a projeté une nouvelle marge de manœuvre financière totale de 212,8 milliards de dollars. Pratiquement toute cette marge de manœuvre financière a été épuisée sous l’effet de l’augmentation des dépenses (sur une base nette); seulement 0,5 milliard de dollars ont été utilisés pour réduire le déficit (sur une base cumulative). Des 212,8 milliards de dollars de nouvelle marge de manœuvre financière, 188,8 milliards (89 %) ont été utilisés pour financer de nouvelles mesures non liées à la COVID‑19 sur la période de 2021-2022 à 2028-2029.
Examens des dépenses
L’Énoncé économique de l’automne développe l’engagement pris dans le budget de 2023 de recentrer les dépenses publiques, avec l’objectif de dégager 2,4 milliards de dollars d’économies supplémentaires sur la période de 2025-2026 à 2028-2029. En outre, l’ÉÉA prévoit des économies de 0,5 milliard de dollars sur six ans, à commencer par 0,1 milliard de dollars en 2023-2024.
Peu de renseignements sont actuellement disponibles sur l’état des 15,4 milliards de dollars concernant les examens des dépenses prévus dans le budget de 2023 et des 2,4 milliards de dollars en économies supplémentaires annoncées dans l’Énoncé économique de l’automne. En outre, il n’existe actuellement aucun renseignement public lié aux 3,6 milliards de dollars de dépenses qui seront réaffectés en 2023-2024.
Les parlementaires voudront peut-être en savoir plus sur les plans de recentrage et de réaffectation du gouvernement, y compris l’état ou les résultats des programmes touchés (s’il y a lieu).
La cible budgétaire
L’Énoncé économique de l’automne réaffirme l’engagement du gouvernement à l’égard de sa cible budgétaire, à savoir la réduction de la dette fédérale en proportion de l’économie à moyen terme. À la lumière des perspectives présentées dans l’ÉÉA, le ratio de la dette fédérale au PIB devrait augmenter et demeurer au-dessus de son niveau de 2022-2023 de 41,7 % pendant trois ans, avant de baisser progressivement à moyen terme.
Selon l’hypothèse de statu quo, c’est-à-dire sans mesures supplémentaires et compte tenu des résultats économiques possibles relatifs aux perspectives du secteur privé, nous estimons qu’il y a une probabilité de 70 % qu’en 2028-2029, le ratio de la dette fédérale au PIB soit inférieur à son niveau de 41,7 % atteint en 2022-2023.
Transparence budgétaire
Cette année, les comptes publics ont été déposés le 24 octobre — sept mois après la clôture de l’exercice financier. Le Canada ne respecte pas la norme de pratique avancée des lignes directrices du Fonds monétaire international (FMI) en matière de rapports financiers, où il est recommandé aux gouvernements de publier leurs états financiers annuels dans un délai de six mois suivant la fin de l’exercice financier (le 30 septembre, dans le cas du Canada).
Bien qu’il y ait eu une amélioration cette année au chapitre des dates de dépôt des Comptes publics et des rapports sur les résultats ministériels, les parlementaires voudront peut-être demander au gouvernement de publier les Comptes publics et les rapports sur les résultats ministériels dans les six mois suivant la clôture de l’exercice financier.
Perspectives économiques
Le tableau 1 présente une comparaison globale de la moyenne des prévisions du secteur privé dans l’Énoncé économique de l’automne (ÉÉA) du gouvernement et les Perspectives économiques et financières (PEF) du DPB publiées le 13 octobre[^1].
Dans l’ensemble, les perspectives de croissance du produit intérieur brut (PIB) réel de 2023 à 2028 présentées dans l’Énoncé économique de l’automne sont légèrement plus faibles par rapport aux perspectives du DPB d’octobre. En effet, la croissance annuelle moyenne s’établit respectivement à 1,7 % et 1,8 %. Cette légère différence reflète à la fois la croissance plus modérée prévue par les économistes du secteur privé pour 2024 et 2025.
Le PIB nominal dans l’ÉÉA est inférieur de 32 milliards de dollars (1,0 %) par année, en moyenne, de 2023 à 2028, par rapport aux perspectives du DPB d’octobre[^2]. Cette différence reflète à la fois la croissance plus faible du PIB réel à court terme et l’inflation prévue par les économistes du secteur privé dans l’ÉÉA.
Le taux de chômage projeté dans l’ÉÉA s’élève en moyenne à 5,9 %, soit 0,2 point de pourcentage de plus que les perspectives du DPB d’octobre. Cela dit, dans l’ensemble, les économistes du secteur privé prévoient une croissance de l’emploi plus rapide à moyen terme[^3]. Par conséquent, le taux de chômage plus élevé reflète la plus grande participation à la population active qui sous-tend les prévisions du secteur privé.
L’Énoncé économique de l’automne comprend des scénarios qui envisagent une croissance plus rapide ou une croissance plus lente, par rapport à l’enquête menée auprès d’économistes du secteur privé[^4]. Le DPB appuie le recours à l’analyse de scénarios pour illustrer l’incertitude et les risques liés à la projection de référence. Pour illustrer l’incertitude relative aux perspectives économiques et financières d’octobre, nous avons établi des distributions de résultats futurs possibles centrées sur notre projection de référence. Ces distributions sont présentées sous forme de graphiques en éventail dans les PEF d’octobre pour les projections de variables clés telles que le PIB réel et le ratio de la dette fédérale au PIB.
Perspectives financières
Par rapport au budget de 2023, l’Énoncé économique de l’automne comprenait de nouvelles mesures nettes d’une valeur de 20,7 milliards de dollars de 2023-2024 à 2028-2029. Cela représente une augmentation des nouvelles dépenses (nettes) de 7,0 milliards de dollars par rapport aux perspectives du DPB d’octobre.
Sur une base comparable (c’est-à-dire notre projection d’octobre ajustée en fonction des nouvelles mesures), les déficits budgétaires projetés par le DPB seraient inférieurs de 6,1 milliards de dollars annuellement, en moyenne, de 2023‑2024 à 2028-2029 (tableau 2).
En 2023-2024, le déficit budgétaire ajusté du DPB est plus élevé de 8,5 milliards de dollars, principalement en raison de la hausse des autres paiements de transfert qui s’explique en partie par les révisions à la baisse imprévues détaillées dans l’Énoncé économique de l’automne. En excluant les nouvelles mesures, les autres paiements de transfert prévus dans l’ÉÉA ont été revus à la baisse de 4,2 milliards de dollars en 2023-2024, ce qui est attribuable à « la baisse des redevances pétrolières et gazières extracôtières prévues remises aux provinces » et à « la révision du calendrier et des dépenses de mesures annoncées précédemment ».
De 2024-2025 à 2028-2029, les perspectives révisées du DPB pour le solde budgétaire font état de déficits moins importants que dans l’Énoncé économique de l’automne, principalement en raison de la baisse prévue des frais de la dette publique[^5] et des autres paiements de transfert[^6], qui est partiellement compensée par la baisse prévue des autres recettes[^7].
Nouvelles mesures
Les révisions apportées aux perspectives économiques du secteur privé et l’évolution de la situation financière dans l’Énoncé économique de l’automne donnent lieu à des perspectives inférieures pour le solde budgétaire de 18,7 milliards de dollars (ou 3,7 milliards de dollars par année, en moyenne) de 2023-2024 à 2027‑2028 par rapport au budget de 2023[^8].
De plus, le gouvernement a annoncé 23,6 milliards de dollars de nouvelles dépenses, partiellement compensées par 2,9 milliards de dollars de mesures consistant à « recentrer et réaffecter » les dépenses. Sur une base nette, les nouvelles mesures réduisent le solde budgétaire de 20,7 milliards de dollars[^9] (ou 3,4 milliards de dollars par année, en moyenne) de 2023-2024 à 2028-2029 (tableau 3).
En l’absence de ces 20,7 milliards de dollars de nouvelles dépenses (nettes), le déficit budgétaire serait inférieur de 3,4 milliards de dollars chaque année, en moyenne, de 2023-2024 à 2028-2029, et le ratio de la dette au PIB serait inférieur de 0,6 point de pourcentage en 2028‑2029 à la projection de l’Énoncé économique de l’automne, toutes choses étant égales par ailleurs[^10].
Depuis le budget de 2021, le gouvernement a projeté une nouvelle marge de manœuvre financière totale de 212,8 milliards de dollars[^11]. Pratiquement toute cette marge de manœuvre financière a été épuisée sous l’effet de l’augmentation des dépenses (sur une base nette); seulement 0,5 milliard de dollars ont été utilisés pour réduire le déficit (sur une base cumulative). Des 212,8 milliards de dollars de nouvelle marge de manœuvre financière, 188,8 milliards (89 %) ont été utilisés pour financer de nouvelles mesures non liées à la COVID‑19 sur la période de 2021-2022 à 2028-2029.
En l’absence de nouvelles mesures non liées à la COVID-19 depuis le budget de 2021[^12], le déficit budgétaire de 2023-2024 à 2028-2029 serait inférieur de 21,8 milliards de dollars par année, en moyenne, et le ratio de la dette au PIB serait inférieur de 3,7 points de pourcentage en 2028-2029 à la projection de l’ÉÉA, toutes choses étant égales par ailleurs[^13].
Examens des dépenses
Depuis le budget de 2022, le gouvernement a annoncé de multiples examens des dépenses, dont la portée et l’échelle ont évolué. À l’origine, le budget de 2022 a annoncé le lancement de deux examens. Le premier, intitulé « Réduire les dépenses prévues dans le contexte d’une relance plus forte », prévoyait réexaminer les plans de dépenses annoncés précédemment[^14]. Le second, « Examen des politiques stratégiques », comprenait deux volets distincts visant à « évaluer l’efficacité des programmes » et à « déterminer les possibilités d’économiser et de réaffecter les ressources ».
Dans le budget de 2023, le gouvernement a annulé l’examen des politiques stratégiques annoncé dans le budget de 2022, et il a plutôt annoncé son plan consistant à recentrer les dépenses gouvernementales afin de dégager 15,4 milliards de dollars d’économies sur la période de 2023‑2024 à 2027-2028[^15]. Ces nouveaux examens prévoient dégager 6,4 milliards de dollars d’économies supplémentaires par rapport à l’examen des politiques stratégiques annoncé dans le budget de 2022[^16].
Même si le gouvernement a fourni certains renseignements sur les économies prévues de 500 millions de dollars en 2023-2024 au chapitre de la réduction des dépenses en services de consultation, services professionnels et déplacements, il n’y a aucun renseignement sur les 14.9 milliards de dollars d’économies prévues restantes, ainsi que l’incidence potentielle sur les programmes et les services.
L’Énoncé économique de l’automne développe l’engagement pris dans le budget de 2023 de recentrer les dépenses publiques, avec l’objectif de dégager 2,4 milliards de dollars d’économies supplémentaires sur la période de 2025-2026 à 2028-2029. Une liste complète des examens des dépenses est dressée dans le tableau 5.
L’ÉÉA indique que d’autres mises à jour « seront présenté[e]s dans le budget des dépenses et dans les plans ministériels au cours de l’exercice de 2023-2024 ». Cependant, on ne dispose actuellement d’aucun renseignement sur l’état de ces mesures dans les huit premiers mois de l’exercice financier courant. De plus, le prochain document du Budget des dépenses et les prochains plans ministériels, qui pourraient fournir des détails, ne seront déposés que peu avant la fin de l’exercice financier. Par conséquent, les parlementaires ne disposeront peut-être pas de ces renseignements supplémentaires sur les 3,6 milliards de dollars d’économies avant que l’exercice financier ne soit presque terminé.
Compte tenu du manque de renseignements dont on dispose actuellement, les parlementaires voudront peut-être en savoir plus sur les plans de recentrage et de réaffectation du gouvernement, y compris l’état ou les résultats des programmes touchés (s’il y a lieu).
La cible budgétaire
L’Énoncé économique de l’automne réaffirme l’engagement du gouvernement à l’égard de sa cible budgétaire, à savoir la réduction de la dette fédérale en proportion de l’économie à moyen terme. À la lumière des perspectives présentées dans l’ÉÉA, le ratio de la dette fédérale au PIB devrait augmenter et demeurer au-dessus de son niveau de 2022-2023 de 41,7 % pendant trois ans avant de baisser progressivement à moyen terme pour s’établir à 39,1 % en 2028-2029.
Le gouvernement a également introduit l’« objectif » budgétaire consistant à maintenir les déficits en deçà de 1 % du PIB à partir de l’exercice 2026-2027 et dans les années à venir[^17]. À la lumière des perspectives présentées dans l’ÉÉA, le déficit devrait s’établir à 0,8 % du PIB en 2026-2027 et diminuer progressivement jusqu’à atteindre 0,5 % en 2028-2029.
À la lumière des perspectives économiques du secteur privé et de la projection budgétaire du gouvernement présentées dans l’ÉÉA, nous avons établi des distributions des résultats possibles futurs, au moyen de nos sensibilités des perspectives budgétaires, afin de calculer des intervalles de confiance.
Selon l’hypothèse du statu quo, c’est-à-dire sans mesures supplémentaires et compte tenu des résultats économiques possibles relatifs aux perspectives du secteur privé, nous estimons qu’un intervalle de confiance de 70 % pour le ratio de la dette fédérale au PIB en 2028-2029 se situerait à plus ou moins 5 points de pourcentage (figure 1). Nous estimons qu’il y a 70 % de chances qu’en 2028-2029, le ratio de la dette fédérale au PIB soit inférieur à son niveau de 41,7 % de 2022-2023.
Finances Canada;
Statistique Canada;
Bureau du directeur parlementaire du budget.
Finances Canada;
Statistique Canada;
Bureau du directeur parlementaire du budget.
Les séries sont présentées sur la base d’un exercice financier (2021 correspond à l’exercice 2021-2022). La période de projection va de 2023-2024 à 2028-2029. La ligne rouge correspond au niveau de référence du ratio de la dette fédérale au PIB en 2022-2023.
We also construct confidence intervals for the budgetary balance relative to GDP (Figure 2). On a status quo basis, we estimate that a 70 per cent confidence interval for the budgetary balance-to-GDP ratio in 2028-29 would be approximately ±1 percentage point. We estimate that there is a 70 per cent chance that the deficit-to-GDP ratio in 2028-29 would be below the Government’s limit of 1.0 per cent of GDP.
Finances Canada;
Statistique Canada;
Bureau du directeur parlementaire du budget.
Finances Canada;
Statistique Canada;
Bureau du directeur parlementaire du budget.
Les séries sont présentées sur la base d’un exercice financier (2021 correspond à l’exercice 2021-2022). La période de projection va de 2023-2024 à 2028-2029. La ligne rouge correspond à la limite de 1 % du PIB fixée par le gouvernement.
Selon l’hypothèse du statu quo, nous estimons qu’avec un intervalle de confiance de 70 %, le solde budgétaire en 2028-2029 se situerait entre un déficit de 49,1 milliards de dollars et un excédent de 12,1 milliards de dollars, avec une probabilité de 25 % d’un budget équilibré ou mieux.
Transparence budgétaire
Cette année, les comptes publics ont été déposés le 24 octobre — sept mois après la clôture de l’exercice. Le Canada ne respecte pas la norme de pratique avancée des lignes directrices du Fonds monétaire international (FMI) en matière de rapports financiers, où il est recommandé aux gouvernements de publier leurs états financiers annuels dans un délai de six mois suivant la fin de l’exercice financier (le 30 septembre, dans le cas du Canada)[^18]. Même si le rapport de l’auditeur indépendant sur les Comptes publics a été conclu le 7 septembre, il a fallu 47 jours avant que les Comptes publics ne soient déposés au Parlement[^19].
En comparaison, sept provinces ont publié leurs états financiers consolidés audités dans les six mois suivant la fin de l’exercice financier; dans tous les cas, la date de dépôt obligatoire était antérieure à la fin du mois de septembre (tableau 7)[^20].
Un autre domaine dans lequel le gouvernement pourrait communiquer les rapports financiers en temps plus opportun est celui des rapports sur les résultats ministériels (RRM). Pour l’exercice financier 2022-2023, les RRM ont été déposés le 2 novembre 2023. Bien qu’il s’agisse d’une amélioration notable par rapport aux deux derniers exercices financiers, il n’en demeure pas moins que plus de 7 mois s’étaient écoulés depuis la clôture de l’exercice financier.
Bien qu’il y ait eu une amélioration cette année au chapitre des dates de dépôt des Comptes publics et des RRM, les parlementaires voudront peut-être demander au gouvernement de publier les Comptes publics et les rapports sur les résultats ministériels dans les six mois suivant la clôture de l’exercice financier[^21]. Cela permettrait d’informer le Parlement et les Canadiens plus tôt de la situation financière du gouvernement en fin d’exercice. Les parlementaires disposeraient ainsi de plus de temps pour procéder à un examen ex post et de meilleures données pour évaluer les plans budgétaires et les budgets du gouvernement.