Modifications à l’impôt minimum de remplacement proposées dans le budget de 2023

Sommaire

Certains particuliers et certaines fiducies ayant des revenus élevés peuvent réclamer des crédits d’impôt, des déductions et d’autres incitatifs fiscaux qui font en sorte que le montant d’impôt qu’ils doivent verser est peu élevé comparativement au montant d’impôt que les autres contribuables ayant des revenus moins élevés doivent payer. L’IMR existe pour faire en sorte que les contribuables ayant des revenus plus élevés paient au moins un taux d’impôt de base même après avoir réclamé des crédits d’impôt, des déductions et d’autres avantages fiscaux. Ces particuliers et ces fiducies calculent leur impôt à payer selon la méthode « normale » et selon la méthode de l’IMR, et ils paient le montant d’impôt calculé le plus élevé des deux.

Dans son budget de 2023, le gouvernement fédéral proposait des modifications à l’IMR afin de faire reposer une plus grande proportion du fardeau fiscal total de l’IMR sur les épaules des contribuables ayant des revenus élevés. Ces modifications devraient entrer en vigueur en janvier 2024[^1].

Le DPB estime que les revenus nets découlant de cette modification seront de 2,6 milliards de dollars sur 5 ans. La majeure partie de ce montant proviendrait de particuliers plutôt que de fiducies.

En ce qui concerne les particuliers, une plus grande part du fardeau fiscal de l’IMR devrait reposer sur les épaules des contribuables ayant des revenus élevés. L’inverse prévaudrait pour les fiducies : celles ayant les revenus les moins élevés se retrouveraient avec un fardeau plus important.

Introduction

Certains particuliers et certaines fiducies ayant des revenus élevés peuvent réclamer des crédits d’impôt, des déductions et d’autres incitatifs fiscaux qui font en sorte que le montant d’impôt qu’ils paient est peu élevé comparativement au montant payé par les autres contribuables ayant des revenus moins élevés. L’impôt minimum de remplacement (IMR) existe afin de faire en sorte que les contribuables paient au moins un montant minimal d’impôt de base. Ces particuliers et ces fiducies calculent leur impôt à payer selon la méthode « normale » et selon la méthode de l’IMR, et ils paient le montant d’impôt calculé le plus élevé des deux.

D’autres pays ont aussi des IMR. Les États-Unis ont instauré l’IMR pour la première fois en 1969, c’est-à-dire avant que le Canada adopte l’IMR pour la première fois en 1986.

L’IMR du Canada n’a pas subi de modifications importantes depuis son entrée en vigueur. Dans son budget de 2023, le gouvernement proposait des modifications au système de l’IMR. L’objectif du gouvernement était de faire en sorte qu’une part encore plus grande des revenus découlant de l’IMR soit payée par les contribuables ayant les revenus les plus élevés. Selon les calculs du gouvernement, on prévoit que les modifications proposées feront augmenter les revenus découlant de l’IMR de 3,0 milliards de dollars au cours de la période d’imposition allant de 2024 à 2028. Ces modifications devraient entrer en vigueur en janvier 2024.

Le DPB a mené sa propre analyse des revenus qui devraient découler des modifications à l’IMR, tant pour les particuliers que pour les fiducies. Lorsque possible, le DPB a aussi fourni une analyse des revenus anticipés par fourchette de revenus, le nombre de payeurs de l’IMR et d’autres statistiques pertinentes.

Le présent rapport est structuré comme suit : la première section décrit les données et la méthodologie utilisées pour calculer l’IMR pour les particuliers et les fiducies. La deuxième section présente les résultats principaux. L’annexe A fourni davantage de renseignements sur la manière dont l’IMR serait distribué entre les différentes fourchettes de revenus avant et après les modifications proposées.

Comment l’impôt minimum de remplacement fonctionne-t-il?

Chaque année, les particuliers et les fiducies remplissent leur déclaration de revenus et dans certaines circonstances, doivent également déterminer leur montant d’IMR[^2]. Bien que le taux d’imposition en vertu de l’IMR (15 %) soit moins élevé que le taux maximum de l’impôt sur le revenu des particuliers (33 %), le calcul du revenu imposable ajusté, sur lequel l’IMR s’applique, ne permet pas aux contribuables de réclamer la majorité des avantages fiscaux normalement accessibles en vertu du régime fiscal régulier (comme le crédit d’impôt pour contributions politiques et l’inclusion dans le revenu de seulement la moitié des gains en capital). Après avoir calculé l’impôt qu’il devrait en vertu de chaque régime, le contribuable paie le plus élevé des deux montants d’impôt à payer calculés. Si l’IMR est plus élevé, le contribuable peut reporter le montant excédentaire de l’IMR par rapport au montant d’impôt normal et le créditer sur son impôt sur le revenu à payer durant les sept années suivantes.

Le budget de 2023 proposait des modifications au régime de l’IMR, notamment pour que l’assiette fiscale utilisée pour le calcul de l’IMR inclue une plus grande part du revenu total. De même, le taux d’imposition de l’IMR fédéral passerait de 15 % à 20,5 %.

Pour les contribuables admissibles, un certain montant de revenus est exclu du calcul de l’IMR[^3]. Le seuil d’exclusion est actuellement de 40 000 $, mais le budget de 2023 proposait de l’augmenter à 173 000 $[^4].

Ces modifications ont pour but de faire augmenter les revenus tirés de l’impôt sur le revenu et de faire assumer une plus grande part de l’IMR aux contribuables ayant des revenus élevés.

Données

Particuliers

Pour mener cette analyse, le DPB s’est appuyé sur la Base de données et Modèle de simulation de politiques sociales (BD/MSPS) (version 30.0) pour les revenus, les déductions et les crédits d’impôt des particuliers ayant des revenus élevés. L’utilisation de la BD/MSPS à ces fins comporte des limites[^5]. Premièrement, la source originale de données de la BD/MSPS est l’Enquête canadienne sur le revenu; or, celle-ci ne contient pas d’échantillons assez vastes parmi les contribuables ayant des revenus élevés pour être représentatifs. Pour pallier ce problème, les variables liées aux revenus, aux déductions et aux crédits d’impôt ont été imputées dans la BD/MSPS lorsque cela était possible, afin qu’elles correspondent mieux aux données administratives tirées des formulaires T1. Toutefois, chaque déduction et chaque crédit ont été imputés individuellement sans tenir compte de la corrélation potentielle avec d’autres variables. En raison de ces limites des données, certaines des variables de la BD/MSPS pertinentes pour le calcul de l’IMR affichent parfois des écarts considérables par rapport aux valeurs réelles.

Afin d’améliorer l’exactitude de la BD/MSPS et d’atténuer certaines de ces limites, le DPB a demandé à l’Agence du revenu du Canada (ARC) les valeurs réelles d’une liste de variables pour les contribuables ayant des revenus imposables de 100 000 $ et plus[^6]. Pour chaque variable, le DPB a obtenu les moyennes et les nombres de particuliers admissibles dont les revenus se trouvaient dans les fourchettes de revenu imposable suivantes :

• Intervalles de 50 000$ pour ceux dont le revenu imposable se situe entre 100 000$ et 499 999$

• Intervalles de 250 000$ pour ceux dont le revenu imposable se situe entre 500 000$ et 999 999$

• Intervalles de 500 000$ pour ceux dont le revenu imposable se situe entre 1 000 000$ et 1 999 999$

• Intervalle supérieur pour ceux dont le revenu imposable est supérieur à 2 000 000$

Pour certaines variables, des données ont été supprimées, car les fourchettes comptaient un nombre insuffisant de particuliers. Dans certains de ces cas, le DPB a été en mesure d’obtenir les mêmes statistiques sommaires regroupées selon des fourchettes de revenu plus grandes. De plus, le DPB a utilisé le nombre total de particuliers qui ont payé l’IMR au cours des dernières années qui figure dans les Statistiques finales T1 de l’ARC[^7].

Fiducies

La BD/MSPS ne comprend pas de données sur les fiducies. Les variables liées aux revenus, aux déductions et aux crédits utilisés dans les calculs de l’IMR pour les fiducies ont également été fournies par l’ARC. Les renseignements disponibles étaient plus limités que pour les particuliers étant donné que les fiducies étaient moins nombreuses, ce qui a entraîné des suppressions de données supplémentaires. De même, de nombreuses variables étaient uniquement disponibles pour deux fourchettes de revenus : De 100 000$ à 499 999$ et 500 000$ et plus.

Des statistiques accessibles au public à propos des fiducies ont aussi été tirées du site Web de l’ARC[^8].

Méthodologie

Particuliers

Afin d’estimer les répercussions sur les revenus des modifications proposées à l’IMR, le DPB a d’abord ajusté la base de données BD/MSPS pour qu’elle corresponde plus précisément aux renseignements fournis par l’ARC. Les variables de la BD/MSPS qui affichaient des écarts considérables avec les données de l’ARC et qui représentaient d’importantes valeurs monétaires ont été ajustées. Ces ajustements avaient pour but de faire correspondre les nombres de la BD/MSPS pour chacune de ces variables à ceux des données de l’ARC pour chacune des fourchettes de revenu imposable correspondantes lorsque cela était possible. De plus, les montants des fourchettes de revenu imposable et de l’exemption de base de l’IMR ont été ajustés pour l’inflation à partir des projections internes du DPB sur l’indice des prix à la consommation (IPC).

Après avoir créé la base de données ajustée, le DPB a simulé les modifications proposées à l’IMR dans la BD/MSPS. Malgré les ajustements, la BD/MSPS avait tendance à sous-estimer le nombre de particuliers qui avaient dû payer l’IMR par le passé. Par conséquent, les revenus projetés ont été encore une fois ajustés en fonction de la proportion de particuliers ayant dû payer l’IMR dans la BD/MSPS par rapport aux Statistiques finales T1 de l’ARC en 2018, qui constituait l’année de référence pour la base de données BD/MSPS.

Lorsque des modifications sont apportées au système fiscal, il est habituel que certains des contribuables affectés modifient leur comportement afin de réduire le montant d’impôt qu’ils doivent payer. C’est particulièrement vrai pour les particuliers ayant des revenus plus élevés, qui ont souvent accès à des professionnels qui les aident à réduire l’impôt qu’ils paient. Les changements de comportement peuvent se traduire par un changement du moment ou de l’ampleur de la vente d’actifs ou des réclamations de crédits ou de déductions. Afin de tenir compte de cette réaction comportementale, les résultats des simulations ont été réduits de 20 %.

La BD/MSPS permet de faire des projections jusqu’à l’année civile 2027. Les revenus projetés et le nombre de contribuables qui doivent payer l’IMR pour 2028 ont été extrapolés à l’aide de leurs taux de croissance moyens respectifs pour la période de 2024 à 2027.

Fiducies

La BD/MSPS ne comprend pas de données sur les fiducies. Par conséquent, une méthodologie différente a été utilisée pour estimer les répercussions des modifications proposées à l’IMR sur les recettes fiscales.

Le DPB a créé un modèle basé sur les formulaires T3, T3 — Annexe 11 et T3 — Annexe 12. Les données fournies par l’ARC ont été utilisées pour simuler le remboursement du déclarant moyen pour diverses années et fourchettes de revenu. Pour chaque année de données historiques, le montant normal d’impôt à payer et l’IMR ont été calculés à la fois pour l’IMR actuel et pour l’IMR tenant compte des modifications proposées[^9]. À l’aide des taux de croissance calculés à partir des données historiques, les résultats pertinents ont été projetés jusqu’à 2027-2028 afin de calculer les répercussions des modifications proposées sur les recettes fiscales. Les résultats ont également été ajustés pour l’inflation en utilisant les projection internes de DPB sur l’IPC. Finalement, les résultats ont été ajustés en se fiant sur les données historiques pour tenir compte des types de fiducies supplémentaires qui ne seraient plus assujetties à l’IMR.

Le DPB a présumé que la moitié de l’augmentation des revenus calculée serait perdue en raison des changements comportementaux. Certaines des fiducies planifieront probablement de manière plus agressive que les particuliers pour réduire leur impôt à payer. Selon le type de fiducie, cette planification peut avoir des répercussions sur les recettes fiscales pendant plusieurs années. Cette hypothèse a un faible impact sur le coût total des modifications proposées étant donné que les fiducies ne représentent que 3 % des recettes additionnelles de l’IMR avant la prise en compte des changements comportementaux.

Les modifications à l’IMR entreront en vigueur pour l’année d’imposition 2024. Étant donné que ces modifications ont été annoncées pendant l’année d’imposition 2023, il est possible que certaines fiducies modifient leur comportement en 2023 pour réduire leur fardeau fiscal global. L’ampleur de cette réponse comportementale n’est pas claire et, par conséquent, elle n’a pas été estimée dans le présent rapport.

Résultats

Revenus

Tel qu’illustré dans le Tableau 1, le DPB prévoit que les modifications à l’IMR proposées dans le budget de 2023 atteignent près de 2,6 milliards en revenus provenant des particuliers et 50 millions provenant des fiducies, entre l’exercice financier 2023-2024 et celui de 2027-2028. Puisque cette mesure entrera en vigueur au début de l’année 2024, ses répercussions sur les revenus pour l’exercice financier 2023-2024 seront plus limitées. Par la suite, les revenus générés par cette mesure augmenteront de manière constante d’environ 5 % par année jusqu’en 2027-2028.

Parmi les fiducies qui devraient payer l’IMR en vertu des nouvelles règles, le taux de croissance estimé de l’impôt associé à l’IMR est moins élevé que le taux de croissance estimé de l’impôt normal. Par conséquent, on prévoit que l’écart entre l’IMR et l’impôt normal diminue, ce qui explique la diminution du revenu provenant des fiducies sur toute la période de projection.

Distribution

Les modifications à l’IMR ont le potentiel de faire transférer une part considérable du fardeau aux particuliers ayant des revenus élevés. Toutefois, on estime que ce transfert sera différent pour les particuliers et pour les fiducies.

Particuliers

En vertu des règles qui prévalaient avant le budget de 2023, environ 69 000 particuliers devaient payer l’IMR pour l’année d’imposition 2024, et ce nombre devait augmenter progressivement pour atteindre 78 000 en 2028. On prévoit que ce nombre diminuera drastiquement avec l’entrée en vigueur des nouvelles règles, diminuant d’environ 44 000 à 50 000 particuliers par année. À la suite de l’entrée en vigueur des modifications proposées dans le budget de 2023, environ 26 000 particuliers seraient assujettis à l’IMR en 2024, et ce nombre devrait augmenter progressivement pour atteindre 29 000 en 2028. La plus grande part de cette réduction serait concentrée parmi les particuliers ayant des revenus inférieurs à 200 000$, en raison du seuil d’exclusion de l’IMR beaucoup plus élevé (173 000$). De plus, il devrait y avoir une augmentation du nombre de payeurs de l’IMR ayant des revenus supérieurs à 400 000$, en raison des limites supplémentaires à l’utilisation de diverses exemptions, déductions et crédits. L’annexe A fourni davantage de renseignements à ce sujet.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Fiducies

L’analyse des fiducies portait sur l’incidence moyenne sur un groupe de fiducies, et certaines fiducies individuelles peuvent s’écarter de la moyenne. Pour cette raison, les estimations du nombre de fiducies qui seraient touchées par les mesures relatives à l’IMR n’ont pas été calculées. De plus, les données reliant les bénéficiaires des fiducies à leurs fiducies respectives n’étaient pas disponibles.

Étant donné que moins de données étaient disponibles pour les fiducies que pour les particuliers, la seule analyse de distribution possible pour les fiducies était de comparer les deux fourchettes de revenu disponibles.

Pour les fiducies, le seuil d’exclusion de 40 000 $ s’applique uniquement aux successions assujetties à l’imposition à taux progressif (SITP) et aux fiducies admissibles pour personne handicapée (FAPH). En vertu des nouvelles règles, les SITP ne seraient plus assujetties à l’IMR. Par conséquent, l’augmentation du seuil d’exclusion n’affecterait que les FAPH. On estime que les FAPH représentent seulement un faible pourcentage de l’impôt fédéral payable par l’ensemble des types de fiducies[^10]. Par conséquent, l’incidence de la modification du seuil d’exclusion sur la distribution des recettes fiscales parmi les fourchettes de revenus des fiducies ne sera pas de la même ampleur que pour les particuliers.

Par le passé, une importante proportion des FAPH avaient des revenus imposables inférieurs au futur seuil d’exclusion (173 000 $). Par conséquent, de manière générale, on s’attend à ce que ces fiducies paient un IMR réduit ou n’en paient pas en vertu des nouvelles règles[^11]. Elles paieraient tout de même l’impôt dû en fonction du calcul normal.

Le DPB a été en mesure d’estimer séparément les répercussions des modifications proposées à l’IMR sur les fiducies qui payaient déjà l’IMR et sur celles qui ne le payaient pas.

Dans les années antérieures, la fourchette la moins élevée (100 000$ à 499 999$) comptait un plus grand nombre et une plus grande proportion de fiducies qui payaient l’IMR que la fourchette la plus élevée (500 000$ et plus). On s’attend à ce que cette tendance se poursuive.

Pour les deux fourchettes de revenu, on estime que la fiducie moyenne qui payait déjà l’IMR paiera un montant d’IMR plus élevé en vertu des nouvelles règles.

Pour les fiducies qui ne payaient pas déjà l’IMR et qui ne sont pas des FAPH :

• Pour les fiducies de la fourchette inférieure : Le DPB estime que le taux d’imposition fédéral normal moyen est similaire au futur taux de l’IMR (20,5 %). Par conséquent, les fiducies ne commenceront pas nécessairement à payer l’IMR au lieu de l’impôt normal en raison du passage du taux de l’IMR de 15 % à 20,5 % en soi, mais plutôt en raison de l’élargissement de l’assiette fiscale de l’IMR.

• Pour les fiducies de la fourchette supérieure : Le DPB estime que la fiducie moyenne qui ne paie pas déjà l’IMR a un taux d’imposition fédéral normal supérieur au taux de 20,5 % de l’IMR par quelques points de pourcentage. Le DPB calcule que même avec l’assiette fiscale élargie de l’IMR, la fiducie moyenne paierait davantage d’impôt avec le calcul d’imposition normal qu’avec le calcul de l’IMR. Par conséquent, le DPB estime qu’il n’y aura pas d’augmentation des recettes fiscales pour ce groupe de fiducies.

Les calculs du DPB sont fondés sur des moyennes. Par conséquent, certaines fiducies pourraient se retrouver à payer plus ou moins d’IMR que la moyenne.

En ce qui concerne la fourchette supérieure, des données ont été supprimées pour des raisons de confidentialité étant donné que seul un petit nombre de fiducies paie l’IMR depuis 2015. Pour certaines années, à peine quelques fiducies payaient l’IMR, ou même aucune, ce qui a entraîné la suppression de données[^12]. Cela engendre une potentielle sous-estimation de l’IMR qui serait payé par les fiducies de la fourchette supérieure.

L’annexe A fourni davantage de renseignements à ce sujet.

Sources d’incertitude

La projection comporte d’importantes sources d’incertitude.

Malgré les ajustements effectués par le DPB à la base de données, une importante incertitude persiste concernant les corrélations entre différentes variables de la BD/MSPS.

Les variables de la BD/MSPS ne correspondent pas toujours parfaitement aux concepts requis pour calculer l’IMR : par exemple, certains crédits et déductions pertinents pour l’IMR ne sont pas représentés dans la BD/MSPS, et certaines variables de la BD/MSPS combinent de multiples éléments de déduction qui ne sont pas tous pertinents pour l’IMR. Cela peut engendrer une surestimation ou une sous-estimation du revenu imposable en vertu de l’IMR, selon la situation.

Le facteur d’ajustement utilisé pour la population qui paie l’IMR était basé sur les données antérieures aux modifications des règles du budget de 2023, et ce ratio pourrait changer une fois les nouvelles règles en vigueur.

Les taux de croissance des variables pertinentes comme les caractéristiques démographiques, les revenus, les crédits et les déductions peuvent différer de ceux présumés dans la BD/MSPS.

Il y a aussi un degré élevé d’incertitude quant à la manière dont les montants de report de l’impôt minimum et leur utilisation seraient affectés par ces modifications[^13].

Finalement, une incertitude considérable entoure l’ampleur de la réponse comportementale, étant donné qu’il n’existe que peu de littérature portant sur les réponses comportementales face à des modifications similaires de politiques. Les effets potentiels sur le comportement sont nombreux et il est difficile de les quantifier. Par exemple, certaines personnes peuvent choisir de réaliser davantage de gains en capital en 2023 que ce qu’elles avaient auparavant prévu afin d’éviter de potentielles obligations liées à l’IMR en 2024 ou plus tard[^14].

Annexe A : Analyse approfondie de la distribution

Particuliers

De manière générale, les modifications à l’impôt minimum de remplacement proposées dans le budget de 2023 ont eu pour effet de transférer les obligations liées à l’IMR aux particuliers ayant les revenus les plus élevés. Une fois ces modifications entrées en vigueur, ceux dont le revenu total est supérieur 300 000$ contribueraient à l’IMR à hauteur de 98% de l’IMR total payé par des particuliers, et ceux dont le revenu est supérieur à 1 000 000$ contribueraient à l’IMR total payé par des particuliers à hauteur de 70%. Étant donné que le seuil d’exemption a été augmenté de 40 000$ à 173 000$ en 2024 (et indexé à l’IPC par la suite), les particuliers qui gagnent moins de 400 000$ - 450 000$ paieraient généralement un IMR moins élevé que par le passé. Cette réduction est particulièrement conséquente pour les particuliers qui gagnent moins de 300 000 $ : de l’exercice financier 2023-2024 à l’exercice financier 2027-2028, environ 828 millions de dollars de revenus en moins seraient perçus auprès de ces particuliers en vertu des nouvelles règles régissant l’IMR, comparativement aux règles qui prévalaient avant le budget de 2023.

D’autre part, les particuliers ayant des revenus extrêmement élevés devraient respecter des obligations beaucoup plus conséquentes qu’avant l’entrée en vigueur des modifications proposées dans le budget de 2023. De manière générale, les particuliers qui gagnent plus de 450 000$ feraient face à des montants d’IMR plus importants qu’auparavant. L’écart est particulièrement prononcé pour ceux dont le revenu total est supérieur à 2 000 000$ : entre l’exercice financier 2023-2024 et l’exercice financier 2027-2028, environ deux milliards de dollars de recettes fiscales supplémentaires seraient perçues auprès de ces particuliers en vertu des nouvelles règles régissant l’IMR.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

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Fiducies

La grande majorité de l’incidence fiscale attribuable aux fiducies est associée aux fiducies qui ont commencé à payer l’IMR après l’entrée en vigueur des modifications.