Mise à jour sur le secteur de l’énergie et l’agriculture : les recettes fédérales auxquelles renonce le gouvernement fédéral au titre de certaines dispositions fiscales

Résumé

Le 7 décembre 2021, le DPB a publié un rapport intitulé « Le secteur de l’énergie et l’agriculture : les recettes fédérales auxquelles renonce le gouvernement fédéral au titre de certaines dispositions fiscales », afin de calculer le coût des dispositions fiscales applicables à l’exploitation des combustibles fossiles et la perte de recettes fiscales due à l’exonération de l’activité agricole de la taxe sur le carbone[^1]. Le 18 janvier 2022, le DPB a publié des analyses supplémentaires examinant les « activités facilitées » par Exportation et développement Canada (EDC) pour le secteur pétrolier et gazier et la contribution économique de ce secteur au Canada[^2]. En complément aux rapports susmentionnés, ce document propose une mise à jour en utilisant les données les plus récentes (jusqu’en 2021) et répond à de nouvelles questions posées par la sénatrice Rosa Galvez et le député Mike Morrice.

Le tableau S-1 présente une estimation des conséquences financières pour le gouvernement fédéral des dispositions fiscales traitées dans notre rapport de 2021[^3] de 2015 à 2021 pour les sociétés du secteur pétrolier, gazier et charbonnier. Ce coût a diminué par rapport à 2019, mais il reste comparable à celui des années précédentes. Comme nous l’avions constaté, ce sont les frais d’aménagement au Canada qui ont le plus d’incidence sur les recettes annuelles.

On estime que les recettes cédées au titre de l’exonération de l’activité agricole de la taxe sur le carbone[^4] atteindront 595 millions de dollars à partir de 2023 et 1 562 millions de dollars à partir de 2030 (tableau S-2).

Notre prévision est légèrement supérieure à celles de notre publication précédente. Cela tient principalement à des ajustements de données historiques et à une projection plus élevée de l'utilisation de carburants pour les machines agricoles. L’ampleur de la possible réaction des agriculteurs ressort des estimations selon lesquelles, dans le reste de l’économie, une taxe sur le carbone de 170 $ la tonne devrait permettre l’atteinte d’une grande partie de la réduction des émissions de 31 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030[^7].

À la COP26, le Canada a signé la déclaration sur le soutien public international à la transition vers l’énergie propre (Statement on International Public Support for the Clean Energy Transition) engageant les pays signataires à ne pas adopter de nouvelles mesures d’aide au secteur international des combustibles fossiles sans dispositif de réduction des GES avant la fin de 2022[^8]. Le 8 décembre 2022, le gouvernement du Canada a publié des lignes directrices pour la mise en œuvre de cet engagement. Avec l’annonce de la fin de toute nouvelle aide directe au secteur international des combustibles fossiles sans dispositif de réduction des GES, les organismes publics devraient cesser d’investir dans le pétrole et le gaz.

Des données récentes montrent que les effets de l’engagement du Canada se sont déjà fait sentir. Ainsi, l’aide d’EDC au secteur pétrolier et gazier a diminué en 2021 et 2022 par rapport à 2018 et 2019. Le tableau S-3 montre le niveau d'activité internationale dans le secteur du pétrole et du gaz par EDC.

La BDC n’offre aucune aide au secteur international des combustibles fossiles sans dispositif de réduction des GES.

Contexte

1.1. Examen du secteur pétrolier et gazier

Depuis 2014, les profits des sociétés du secteur pétrolier et gazier baissent en raison d’une réduction marquée des prix mondiaux du pétrole à la fin de 2014, d’une offre mondiale constamment excédentaire, de l’engorgement des réseaux de transport et d’une plus faible demande d’énergie pendant la pandémie mondiale.

Le secteur pétrolier et gazier a connu une période particulièrement difficile en 2020 en raison de la guerre des prix entre l’Arabie saoudite et la Russie, conjuguée à la pandémie de COVID-19 au cours de laquelle la demande de pétrole a diminué[^9]. Les cours ont reculé de janvier à avril 2020, mais en février 2021, les cours du West Texas Intermediate (WTI) du Western Canada Select (WCS) s’étaient déjà complètement redressés. Les cours ont continué d’augmenter en 2021 avec la reprise économique mondiale[^10].

Dans les premiers mois de 2022, le secteur a subi les effets de l’incertitude économique, des inquiétudes géopolitiques, des difficultés d’approvisionnement et des pressions inflationnistes[^11]. L’incertitude causée par l’invasion russe en Ukraine au début de 2022 a encore fait augmenter la demande de ressources énergétiques canadiennes.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Statistique Canada, tableau 33-10-0500-01

Bureau du directeur parlementaire du budget

Statistique Canada, tableau 33-10-0500-01

PIB aux prix de base pour le secteur de l’extraction de pétrole et de gaz et des activités de soutien, selon les codes 211 et 21311 du SCIAN.

Investissement dans le secteur pétrolier et gazier

Le DPB a examiné les investissements ou les « activités facilitées » par EDC pour le secteur pétrolier et gazier, ventilés par type d’opération.

À la COP26, le Canada a signé la déclaration sur le soutien public international à la transition vers l’énergie propre, mettant ainsi fin à de nouvelles mesures d’aide au secteur international des combustibles fossiles sans dispositif de réduction d’ici la fin de 2022[^12].

Le 8 décembre 2022, le gouvernement du Canada a annoncé des lignes directrices pour la mise en œuvre de cet engagement. Ces lignes directrices demandent entre autres de mettre « fin à tout nouveau financement public direct pour des investissements et des projets dans le secteur des énergies fossiles sans dispositif de réduction par l'intermédiaire des ministères, organismes, sociétés d’État et programmes de soutien du gouvernement du Canada[^13] ».

EDC a annoncé son engagement à ne plus accorder de nouveau soutien direct aux entreprises et aux projets internationaux du secteur des combustibles fossiles dès le 1er janvier 2023, conformément à l’engagement pris par le Canada à la COP26[^14]. Le tableau 1-2 montre la baisse du soutien international dans le secteur des combustibles fossiles sans dispositif de réduction.

Le DPB a également examiné l’investissement de la BDC dans le secteur pétrolier et gazier. La BDC est un prêteur complémentaire accordant la priorité aux PME et offrant du financement aux entrepreneurs à des conditions commerciales.  La BDC étant financièrement autonome, son portefeuille n’entraîne pas de coût financier pour le gouvernement.

Les prêts aux producteurs de pétrole et de gaz canadiens représentent environ 1 % du portefeuille de la BDC, soit environ 2,4 milliards de dollars de prêts de 2015 à 2022[^16]. Ces transactions sont principalement effectuées dans le cadre d’opérations consortiales avec des banques canadiennes.

En ce qui concerne le secteur international des combustibles fossiles sans dispositif de réduction des GES, l’investissement de la BDC est nul. La BDC appuie les producteurs de pétrole et de gaz canadiens ayant des actifs canadiens et ne finance pas les producteurs de pétrole et de gaz étrangers.

1.2. Examen du secteur agricole

Entre 2014 et 2017, le revenu agricole net total[^17] est resté relativement stable, avec une légère hausse d’une année sur l’autre, en moyenne. En 2018, les bénéfices ont connu une forte baisse en raison d’une nette augmentation des charges d’exploitation totales.

Cependant, en 2020 et 2021, les recettes du revenu agricole net ont connu une forte croissance qui a plus que compensé l’augmentation des dépenses. La valeur moyenne de l’Indice des prix des produits agricoles a augmenté de 20,3 % en 2021 par rapport à 2020, soit la plus forte croissance en près de 50 ans[^18].

En 2021, la part de l’agriculture primaire[^19] dans le PIB du Canada était de 31,9 milliards de dollars, ou 1,6 %. Si la pandémie de COVID‑19 a posé de nouveaux défis au secteur agricole, l’augmentation de la demande mondiale, la baisse des prix du pétrole et des engrais et la hausse des prix ont contribué à des marges bénéficiaires plus élevées.

1. Dispositions fiscales fédérales

1.1 Dispositions de l’impôt sur le revenu

Entre 2015 et 2021, les comptes des dépenses totales cumulatives liées aux ressources sont restés à des niveaux historiquement élevés (figure 1-3). Les bénéfices diminuant (comme l’indique la figure 1-1), il était plus difficile pour les sociétés d’utiliser les comptes des dépenses pour réduire leur revenu imposable.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Base de données T2-PALE de Statistique Canada

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Base de données T2-PALE de Statistique Canada

Les valeurs correspondent aux comptes des dépenses totales pour les FEC, les FAC et les FBCPG à la fin de l’exercice.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Base de données T2-PALE de Statistique Canada

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Base de données T2-PALE de Statistique Canada

La valeur des frais d’exploration et d’aménagement ayant fait l’objet d’une renonciation au profit des investisseurs dans le cadre d’une convention d’émission d’actions accréditives a sensiblement diminué au cours des 15 dernières années (figure 1-5). Cette diminution tient en partie à la baisse des niveaux d’investissement dans le secteur (figure 1-4), ainsi qu’à l’adoption de politiques visant à limiter l’accès au mécanisme des actions accréditives pour les activités liées aux combustibles fossiles.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Base de données T2-PALE de Statistique Canada

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Base de données T2-PALE de Statistique Canada

1.2 Exonération de l’activité agricole de la taxe sur le carbone

Les émissions de GES provenant de l’activité agricole au Canada représentaient 10,2 % (68,6 Mt éq. CO₂) du total des émissions en 2021. Les émissions ont poursuivi leur lente augmentation depuis 1990, passant de 49 Mt à 69 Mt en 2021. Les émissions de GES produites par l’activité agricole découlent principalement des processus biologiques inhérents à la production animale et aux cultures agricoles (tableau 1-3), contrairement à la plupart des autres secteurs, où les émissions sont dans une large mesure de sources énergétiques. Les émissions biologiques sont exonérées de la tarification du carbone[^20].

L’exonération fédérale pour l’agriculture protège une petite, mais importante, source d’émissions. Étant donné qu’à l’instar du gouvernement fédéral, les provinces ne tarifient pas les émissions agricoles et que les émissions directes non liées aux combustibles ne sont pas encore visées, près de 10 % du total des émissions canadiennes sont dans une large mesure exonérée.

Dans notre rapport précédent, nous avons cherché à calculer la consommation de combustibles des machines et de l’équipement des exploitations agricoles dans les régions où l’on perçoit la taxe fédérale sur le carbone. Le présent rapport met à jour notre analyse en y ajoutant les données jusqu’en 2021.

En 2021, le premier quart des exploitations agricoles représentaient 85,5 % du revenu agricole. La moitié des exploitations agricoles ont essuyé des pertes ou ont à peine dépassé le seuil de rentabilité (colonne 4 du tableau 1-4). Par rapport à 2019, les exploitations agricoles dont les recettes étaient inférieures à 50 000 $ affichaient, en moyenne, un revenu d’exploitation net négatif, alors que les exploitations agricoles dont les recettes étaient supérieures à 50 000 $ dégageaient des bénéfices. Par conséquent, les pertes des exploitations agricoles situées dans les 30 % inférieurs ont augmenté en moyenne, tandis que le revenu d’exploitation net des exploitations du quart supérieur a augmenté de 35 % en moyenne en 2021 par rapport à 2019.

Utilisation de combustibles dans l’agriculture

Les émissions de GES produites par les combustibles utilisés dans l’agriculture sont dues principalement à l’essence et au diesel employés dans les machines et l’équipement (tableau 1-5). Par rapport à 2019, la consommation a diminué pour chacun des types de combustible, exception faite du gaz naturel, qui a connu une augmentation de 3 % (1 109 GL en 2019, 1 143 GL en 2021).

Pour déterminer quelles parties du secteur agricole seraient les plus touchées par la suppression de l’exemption, nous comparons les dépenses en combustible par dollar de revenu généré pour chaque sous-secteur (tableau 1-6). Les cultures agricoles sont à plus forte intensité de combustibles fossiles que la production animale; certaines d’entre elles consacrent 5 % des revenus qu’elles génèrent à l’achat de combustibles.

Taxe sur le carbone

Le filet de sécurité fédéral relatif à la tarification du carbone, qui atteignait 65 $ la tonne d’équivalent CO₂ en 2023, augmentera de 15 $ par an jusqu’en 2030, année où il atteindra 170 $ la tonne. Pour mettre les choses en perspective, l’application de la tarification du carbone à tous les combustibles fossiles dont l’utilisation est prévue dans l’agriculture générerait des recettes hypothétiques de 0,9 milliard de dollars en 2023, puis ces recettes augmenteraient considérablement jusqu’en 2030.

Toutefois, pour déterminer l’incidence financière de la hausse des prix du carbone, il faut tenir compte de l’utilisation particulière des combustibles fossiles dans diverses activités agricoles et de la possibilité d’utiliser d’autres formes d’énergie au fil du temps. On peut approfondir l’analyse en examinant les achats de diesel et d’essence par les exploitations agricoles pour déterminer lesquelles contribueraient le plus aux recettes tirées de la taxe (tableau 1-7). Cela explique en partie l’hétérogénéité entre les exploitations et permet de distinguer les petites exploitations des grandes exploitations industrielles, qui dominent de plus en plus le secteur.

Ce calcul est utile pour montrer la valeur de l’exonération pour les activités agricoles. Il montre aussi que les répercussions dépendent de la taille de l’exploitation agricole. Dans la prochaine section, nous examinons les recettes cédées par le gouvernement au titre de l’exonération de la taxe.

2. Répercussions sur les recettes

Nous évaluons les répercussions sur les recettes du gouvernement fédéral des dispositions fiscales portant sur l’exploitation des combustibles fossiles et des exonérations de la taxe fédérale sur le carbone.

2.1 Dispositions de l’impôt sur le revenu

Le DPB évalue le coût financier des dispositions de l’impôt sur le revenu portant sur l’exploitation des combustibles fossiles à l’aide des données administratives de l’impôt sur le revenu des sociétés (déclarations T2)[^21]. Nous utilisons les données fiscales T2 des sociétés jusqu’à l’année d’imposition 2021, soit la série de déclarations complètes la plus récente[^22].

Nous regroupons les dépenses liées aux ressources que les sociétés pétrolières, gazières et charbonnières imposables ont déduites de leur revenu net[^23]. Nous ajoutons ces dépenses au revenu imposable et faisons une simulation de notre modèle de l’impôt des sociétés (déclarations T2) pour évaluer les changements dans les recettes fiscales fédérales.

Le tableau 2‑1 présente une estimation du coût financier des déductions liées aux ressources accordées aux sociétés du secteur pétrolier, gazier et charbonnier de 2015 à 2021.

Pour ce qui est des actions accréditives, nous identifions les sociétés du secteur pétrolier, gazier et charbonnier qui ont renoncé à leurs frais d’exploration et d’aménagement au moyen de conventions d’émission d’actions accréditives[^24]. Le tableau 2‑2 présente une estimation des répercussions sur les recettes des frais d’exploration et d’aménagement auxquels les sociétés du secteur pétrolier, gazier et charbonnier ont renoncé au moyen de conventions d’émission d’actions accréditives de 2015 à 2021.

Des changements au traitement fiscal des dépenses liées aux ressources pourraient entraîner la reclassification de ces frais[^25] et des interactions avec les régimes de redevances provinciaux. Ces facteurs pourraient faire en sorte que le coût financier des changements de politique diffère des répercussions sur les recettes établies dans ce rapport.

Le tableau 2-3 montre les répercussions sur les recettes de la déduction pour amortissement (DAA) accordée à certains biens qui sont acquis pour une utilisation dans des installations de liquéfaction du gaz naturel au Canada. L’application de la DAA modifie le plan d’amortissement annuel des immobilisations de GNL de sorte que les répercussions sur les recettes sont ressenties dès le début, mais qu’elles deviennent nulles à moyen terme[^26].

2.2 Valeur de l’exonération de l’activité agricole de la taxe fédérale sur le carbone

La section 1.2 présente les résultats de la répartition de l’exonération de la taxe sur le carbone (pour le diesel et l’essence). Ces combustibles représentent 80 % des émissions provenant des combustibles dans les régions où les exploitations agricoles sont exonérées de la taxe fédérale.

Les recettes cédées par le gouvernement fédéral au titre de cette exonération, qui étaient estimées à 366 millions de dollars en 2021, pourraient atteindre 1,6 milliard de dollars en 2030 en l’absence d’effets de substitution (tableau 2-4). Bien que la moyenne par exploitation agricole soit importante, elle est biaisée en raison du nombre relativement faible de grandes exploitations agricoles pour lesquelles l’exemption représente des sommes élevées.

Il convient de noter que le calcul des recettes cédées ne tient pas compte des réactions comportementales des agriculteurs. L’absence de réaction laisse supposer que l’estimation correspond à la limite supérieure des recettes cédées. En outre, cette estimation ne tient pas compte des changements qui pourraient être liés à l’élimination de l’exemption en raison de la concurrence internationale (p. ex. Dobson, 2021)[^27].