Analyse distributive du Règlement sur les combustibles propres

Résumé

Ce rapport présente une analyse distributive du Règlement sur les combustibles propres qui exigera de réduire l’intensité carbone de l’essence et du diesel utilisés au Canada.

Selon les termes du Règlement sur les combustibles propres, à compter du 1er juillet 2023, les fournisseurs principaux (c’est-à-dire les producteurs et les importateurs) devront réduire l’intensité carbone de l’essence et du diesel qu’ils produisent et vendent au Canada. En vertu du Règlement sur les combustibles propres, l’intensité carbone correspond à la quantité d’émissions d’équivalent en dioxyde de carbone libérées pendant le cycle de vie du combustible réglementé (c’est-à-dire les émissions qui proviennent de l’extraction, du raffinage, de la distribution et de l’utilisation du combustible).

Par la suite, la limite d’intensité carbone de l’essence et du diesel sera abaissée chaque année et, selon les estimations d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), la dernière baisse, d’environ 15 % (sous les niveaux de 2016), sera atteinte d’ici 2030. Selon ECCC, le Règlement sur les combustibles propres « permettra de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 26 millions de tonnes (Mt) en 2030 ».

Le présent rapport utilise les estimations de l’impact sur les prix de l’essence et du diesel, ainsi que sur le revenu du travail et du capital (par province) fournis par ECCC dans le cadre de leur étude d’impact de la réglementation pour le Règlement sur les combustibles propres. Afin de compléter l’analyse distributive qualitative présentée dans l’étude d’impact de la réglementation et de faire fond sur celle-ci, nous utilisons les estimations des répercussions économiques du Règlement sur les combustibles propres présentées par ECCC pour quantifier le coût pour les ménages par quintile de revenu pour chaque province. Comme ce fut le cas pour notre analyse de la redevance fédérale sur les combustibles, le coût pour les ménages tient compte des composantes « côté consommation » (changements dans les prix des produits) et « côté source » (changements dans les prix des facteurs de la production).

Notre scénario de référence suppose une politique de statu quo (y compris une augmentation de la redevance fédérale sur les combustibles à 170 $ par tonne, ainsi que les politiques provinciales de tarification du carbone) dans laquelle le Règlement sur les combustibles propres n’est pas mis en œuvre. Le scénario réglementaire présente le Règlement sur les combustibles propres et les coûts sont estimés par rapport au scénario de référence. Notre analyse met l’accent sur le coût pour les ménages en 2030, l’année où les plus grandes réductions de l’intensité carbone sont atteintes.

Principaux résultats

ECCC estime que le Règlement sur les combustibles propres donnera lieu à une augmentation du prix de l’essence et du diesel en 2030 – l’année où le Règlement sur les combustibles propres atteint le niveau le plus élevé des exigences – de 17 cents le litre et 16 cents le litre, respectivement. ECCC estime également que le Règlement sur les combustibles propres donnera lieu à une baisse du produit intérieur brut (PIB) réel au Canada pouvant atteindre 0,3 % (ou jusqu’à 9,0 milliards de dollars) en 2030.

Par rapport au revenu disponible des ménages, les résultats du DPB à l’échelle nationale montrent que le coût côté consommation du Règlement sur les combustibles propres est généralement régressif (figure 1 du résumé). Il en est ainsi parce que les ménages à faible revenu consacrent généralement une plus grande proportion de leur revenu au transport et à d’autres biens et services à forte intensité d’énergie par rapport aux ménages à revenu élevé.

Les estimations du DPB indiquent que le coût côté source est généralement progressif, ce qui signifie que les ménages à revenu élevé engagent des coûts plus élevés par rapport à leur revenu disponible. Cela reflète entre autres la baisse du rendement du capital par rapport aux salaires attribuable au Règlement sur les combustibles propres. Étant donné que le revenu du capital représente généralement une proportion plus importante du revenu total des ménages à revenu élevé, ces derniers engagent un coût proportionnellement plus élevé. Cela dit, le coût régressif côté consommation du Règlement sur les combustibles propres l’emporte sur le coût progressif côté source.

• À l’échelle nationale, en 2030, le coût du Règlement sur les combustibles propres pour les ménages varie de 0,62 % du revenu disponible (ou 231 $) pour les ménages à faible revenu à 0,35 % du revenu disponible (ou 1 008 $) pour les ménages à revenu élevé.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Les estimations du DPB se fondent en partie sur les données qui sous-tendent le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation présenté par ECCC. Le revenu disponible est calculé sur la base d’une politique de statu quo (y compris une augmentation de la redevance fédérale sur les combustibles à 170 $ par tonne, ainsi que les politiques provinciales de tarification du carbone) dans laquelle le Règlement sur les combustibles propres n’est pas mis en œuvre. Le premier quintile représente le quintile de revenu du ménage le plus faible; le cinquième quintile représente le quintile de revenu du ménage le plus élevé.

Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

La dominance du coût régressif côté consommation du Règlement sur les combustibles propres à l’échelle nationale est constante dans toutes les provinces (figure 2 du résumé).

• Par rapport au revenu disponible, c’est en Saskatchewan (0,87 % ou 1 117 $), en Alberta (0,80 % ou 1 157 $) et à Terre-Neuve-et-Labrador (0,80 % ou 850 $) que le coût du Règlement sur les combustibles propres pour le ménage moyen en 2030 est le plus élevé, ce qui reflète l’intensité des combustibles fossiles plus élevée de leurs économies.

• Par rapport au revenu disponible, c’est en Colombie-Britannique (0,28 % ou 384 $) que le coût du Règlement sur les combustibles propres pour le ménage moyen en 2030 est le plus bas, ce qui reflète l’incidence relativement faible sur le PIB réel, en partie attribuable aux recettes générées au moyen des règlements provinciaux existants. Cela dit, le coût pour le ménage moyen en Ontario (0,35 % ou 495 $) et au Québec (0,39 % ou 436 $) n’est que modestement plus élevé, ce qui reflète l’intensité plus faible des combustibles fossiles de leurs économies.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Les estimations du DPB se fondent en partie sur les données qui sous-tendent le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation présenté par ECCC. Le revenu disponible est calculé sur la base d’une politique de statu quo (y compris une augmentation de la redevance fédérale sur les combustibles à 170 $ par tonne, ainsi que les politiques provinciales de tarification du carbone) dans laquelle le Règlement sur les combustibles propres n’est pas mis en œuvre. Le premier quintile représente le quintile de revenu du ménage le plus faible; le cinquième quintile représente le quintile de revenu du ménage le plus élevé.

Les estimations des répercussions économiques d’ECCC utilisées dans notre analyse se fondent sur son scénario de limite supérieure d’augmentation des prix des combustibles présenté dans le Résumé d’étude d’impact de la réglementation. En outre, conformément aux analyses antérieures du DPB sur la tarification du carbone, nous supposons que l’augmentation des prix de l’essence et du diesel (pour des biens et services autres que les combustibles) sera entièrement transférée au coût côté consommation des ménages. Par conséquent, nos estimations du coût pour les ménages devraient être considérées comme des estimations de la limite supérieure.

Introduction

Aux termes du Règlement sur les combustibles propres, à compter du 1er juillet 2023, les fournisseurs principaux (c’est-à-dire les producteurs et les importateurs) devront réduire l’intensité carbone de l’essence et du diesel qu’ils produisent et vendent au Canada. En vertu du Règlement sur les combustibles propres, l’intensité carbone correspond à la quantité d’émissions d’équivalent de dioxyde de carbone libérées pendant le cycle de vie du combustible réglementé (c’est-à-dire les émissions qui proviennent de l’extraction, du raffinage, de la distribution et de l’utilisation du combustible).

Par la suite, la limite d’intensité carbone de l’essence et du diesel sera abaissée chaque année et, selon les estimations d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), la plus grande baisse, d’environ 15 % (relativement aux niveaux de 2016), sera atteinte d’ici 2030. Selon ECCC, le Règlement sur les combustibles propres « permettra de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 26 millions de tonnes (Mt) en 2030 »[^1].

Selon ECCC, le Règlement sur les combustibles propres est l’un des règlements les plus complexes jamais élaborés[^2]. Le Règlement sur les combustibles propres établit essentiellement un marché de crédit où des parties réglementées (les producteurs et les importateurs d’essence et de diesel) doivent créer ou acheter des crédits afin de respecter les limites d’intensité carbone, ce qui envoie un signal au marché d’investir dans des combustibles et technologies à faible teneur en carbone[^3]. Pour obtenir une description détaillée, veuillez consulter le Règlement sur les combustibles propres.

Le présent rapport utilise les estimations de l’impact sur les prix de l’essence et du diesel, ainsi que sur le revenu du travail et du capital (par province) fournies[^4] par ECCC dans le cadre de son étude d’impact de la réglementation pour le Règlement sur les combustibles propre[^5]. Afin de compléter l’analyse distributive qualitative présentée dans l’étude d’impact de la réglementation et de faire fond sur celle-ci, nous utilisons les estimations des répercussions économiques du Règlement sur les combustibles propres présentées par ECCC pour quantifier le coût pour les ménages par quintile de revenu pour chaque province[^6]. Comme ce fut le cas pour notre analyse de la redevance fédérale sur les combustibles, le coût pour les ménages tient compte des composantes « côté consommation » et « côté source »[^7].

Comme pour l’analyse réglementaire d’ECCC, notre scénario de référence suppose une politique de statu quo (y compris une augmentation de la redevance fédérale sur les combustibles à 170 $ par tonne, ainsi que les politiques provinciales de tarification du carbone) dans laquelle le Règlement sur les combustibles propres n’est pas mis en œuvre. Le scénario réglementaire présente le Règlement sur les combustibles propres et les coûts sont estimés par rapport au scénario de référence. Notre analyse met l’accent sur le coût pour les ménages en 2030, l’année où les plus grandes réductions de l’intensité carbone sont atteintes[^8].

Mises en garde

Les estimations des répercussions économiques d’ECCC utilisées dans notre analyse se fondent sur son scénario de limite supérieure d’augmentation des prix des combustibles présenté dans le Résumé d’étude d’impact de la réglementation. En outre, conformément aux analyses antérieures du DPB sur la tarification du carbone, nous supposons que l’augmentation des prix de l’essence et du diesel (pour des biens et services autres que les combustibles) sera entièrement transférée au coût côté consommation des ménages. Par conséquent, nos estimations du coût pour les ménages devraient être considérées comme des estimations de la limite supérieure.

Conformément aux analyses antérieures du DPB sur la tarification du carbone et à la modélisation d’ECCC utilisée pour évaluer le Règlement sur les combustibles propres, le présent rapport ne tient pas compte de changement technologique endogène où de nouvelles technologies plus productives que celles qui existent déjà font surface en réponse au Règlement sur les combustibles propres[^9]. Un tel scénario est possible (de nombreux changements technologiques survenus par le passé ont transformé des économies – et des sociétés – parce que ces technologies étaient beaucoup moins dispendieuses que les précédentes), mais il est impossible à prévoir[^10].

Conformément aux analyses antérieures du DPB sur la tarification du carbone, le présent rapport se limite à une estimation de l’incidence distributive du Règlement sur les combustibles propres. Le rapport ne tient pas compte des avantages liés à la réduction des émissions de GES du Canada en ce qui concerne la réduction des coûts économiques des changements climatiques. Les émissions du Canada ne sont pas assez importantes pour avoir une incidence considérable sur les changements climatiques, ce qui signifie que leur réduction ne se fera pas beaucoup sentir sur l’économie canadienne. Bien entendu, des réductions considérables des émissions mondiales de GES aideraient à réduire les coûts économiques des changements climatiques au Canada et ailleurs. Comme le DPB l’a fait remarquer récemment, la participation à un régime de réduction des émissions coordonné à l’échelle mondiale est la principale façon dont le Canada peut limiter les coûts des changements climatiques[^11].

Mesurer le coût pour les ménages du Règlement sur les combustibles propres

Dans des analyses distributives antérieures de la redevance fédérale sur les combustibles[^12], le DPB a fait la différence entre les coûts « côté consommation » et « côté source », conformément au cadre utilisé dans la recherche académique[^13].

Le côté consommation capte le coût pour le ménage sous la forme de prix de produit plus élevés qu’il paie. Le coût côté consommation est habituellement basé sur une approche d’équilibre partiel, ce qui signifie que le changement de politique n’a aucune incidence sur les prix généraux de production et des facteurs dans l’économie[^14]. Dans le cadre de notre analyse, le coût côté source pour les ménages capte le changement des prix de la production et des facteurs pour l’économie dans son ensemble, c’est-à-dire les salaires et le rendement du capital. Afin de donner une perspective plus large du coût du Règlement sur les combustibles propres pour les ménages, nous estimons et combinons les deux « côtés » du coût.

En ce qui concerne le coût côté consommation du Règlement sur les combustibles propres, conformément à notre analyse de la redevance fédérale sur les combustibles, nous avons supposé une répercussion intégrale des variations de prix de l’essence et du diesel des fournisseurs aux ménages, comme l’a estimé ECCC dans le scénario réglementaire[^15]. Le côté consommation englobe les canaux directs et indirects. Le canal direct représente les achats par les ménages d’essence et de diesel à prix plus élevé. Le canal indirect représente les achats d’autres biens et services auxquels des prix plus élevés de l’essence et du diesel sont intégrés[^16].

En ce qui concerne le coût côté source, nous avons utilisé les estimations des répercussions sur le revenu du travail et du capital (ajusté afin de tenir compte de l’inflation) généré par EC-PRO[^17], le modèle d’équilibre général calculable d’ECCC que le ministère a utilisé pour effectuer son analyse réglementaire du Règlement sur les combustibles propres[^18]. Les projections du revenu nominal disponible des ménages dans notre scénario de base n’incluent pas l’incidence du Règlement sur les combustibles propres sur le revenu du travail et du capital.

Afin d’attribuer les coûts côté consommation et côté source par province[^19] et par quintile de revenu du ménage, nous appliquons la même méthodologie que celle utilisée dans nos analyses distributives antérieures sur la tarification du carbone par le gouvernement fédéral[^20].

Pour le côté consommation, nous utilisons des données distributives historiques sur l’utilisation de combustibles afin d’attribuer les coûts directs et un modèle interprovincial d'entrées-sorties pour attribuer les coûts indirects. Pour le côté source, nous utilisons la Base de données et le Modèle de simulation de politiques sociales (BD/MSPS) afin d’attribuer les répercussions aux revenus des facteurs. Les hypothèses et les calculs qui sous-tendent les résultats de la simulation ont été établis par le DPB; les analystes du DPB acceptent toute responsabilité pour l’utilisation et l’interprétation de ces données.

Répercussions économiques du Règlement sur les combustibles propres – Estimations d’ECCC

Comme ECCC l’a indiqué dans son analyse réglementaire, le Règlement sur les combustibles propres aura des répercussions économiques à travers deux principaux canaux :

• L’augmentation des coûts de production pour les fournisseurs principaux (par l’intermédiaire de coûts de conformité et d’administration) augmentera les prix de l’essence et du diesel pour les ménages et les utilisateurs industriels. Grâce à la création de crédits, les combustibles et les sources d’énergie à faibles émissions de carbone seront moins dispendieux.
• L’augmentation des coûts de production des secteurs qui utilisent cette essence et ce diesel amènera des changements dans la production. Le changement des prix relatifs du combustible entraînera une baisse de la demande (utilisation finale) en combustibles fossiles et une augmentation de la demande (utilisation finale) en combustibles et sources d’énergie à faibles émissions de carbone.

ECCC a utilisé son modèle d’équilibre général calculable, EC‑PRO, pour évaluer l’incidence directe du Règlement sur les combustibles propres et l’effet des changements du prix relatif sur l’activité économique et les émissions de GES canadiennes.

Selon la modélisation d’EC‑PRO, ECCC estime que le Règlement sur les combustibles propres entraînera des augmentations du prix de l’essence et du diesel en 2030 – l’année où le Règlement atteint le niveau le plus élevé des exigences – de 17 cents le litre et de 16 cents le litre, respectivement (figure 1)[^21]. ECCC indique que ces estimations se fondent sur un scénario de limite supérieure d’augmentation des prix des combustibles où tous les crédits sont vendus au coût marginal par crédit[^22].

Environnement et Changement climatique Canada (modélisation EC-PRO).

Environnement et Changement climatique Canada (modélisation EC-PRO).

Ces estimations d’ECCC se fondent sur un scénario de limite supérieure d’augmentation des prix des combustibles où tous les crédits sont vendus au coût marginal par crédit.

ECCC estime que le Règlement sur les combustibles propres donnera lieu à une baisse du PIB réel au Canada pouvant atteindre 0,3 % (ou jusqu’à 9,0 milliards de dollars) en 2030, lorsque les exigences relatives à l’intensité carbone de l’essence et du diesel atteignent leur niveau le plus élevé (figure 2). L’incidence économique associée au Règlement sur les combustibles propres variera d’une province et d’un secteur à l’autre.

Comme l’indique ECCC, le Règlement sur les combustibles propres aura une incidence « négligeable » sur le PIB de la Colombie-Britannique (-0,1 %) à cause des revenus tirés du règlement existant intitulé Renewable and Low Carbon Fuel Requirements Regulation (LCFR) et des unités de conformité pour la fourniture de combustibles ou d’énergie pour les véhicules à technologie de pointe dans la province[^23].

Environnement et Changement climatique Canada.

Environnement et Changement climatique Canada.

Ces estimations d’ECCC se fondent sur un scénario de limite supérieure d’augmentation des prix des combustibles où tous les crédits sont vendus au coût marginal. Les répercussions sur le PIB réel sont estimées par rapport au Plan de réduction des émissions de 2030 sans le Règlement sur les combustibles propres.

Les estimations d’ECCC indiquent que les répercussions sur le PIB des provinces de l’Atlantique sont plus importantes (en valeur absolue) ou plus négatives que dans les autres provinces, exception faite de la Saskatchewan. Selon ECCC, cela reflète le nombre moindre de possibilités pour les fournisseurs principaux de ces provinces de créer des crédits afin de satisfaire à leur propre exigence de réduction annuelle, ainsi que les unités de conformité provenant des véhicules électriques et des combustibles à faibles émissions de carbone relativement plus bas dans ces provinces[^24].

Dans le cas de la Saskatchewan, le Règlement sur les combustibles propres devrait avoir la plus grande incidence sur le PIB, étant donné que les secteurs pétroliers en amont sont en grande partie situés dans cette province et que l’adoption existante des combustibles à faibles émissions de carbone en vertu de la loi intitulée Renewable Diesel Act est limitée[^25].

Estimations du coût pour les ménages, en 2030, du Règlement sur les combustibles propres, par quintile de revenu

La figure 3 montre la distribution parmi les quintiles de revenu du coût côté consommation et côté source, ainsi que le coût combiné du Règlement sur les combustibles propres pour les ménages à l’échelle nationale.

Par rapport au revenu disponible des ménages, nos résultats à l’échelle nationale montrent que le coût côté consommation du Règlement sur les combustibles propres est généralement régressif. Autrement dit, le coût pour les ménages à faible revenu représente une proportion plus importante de leur revenu disponible que pour les ménages à revenu élevé. Il en est ainsi parce que les ménages à faible revenu consacrent généralement une plus grande proportion de leur revenu au transport et à d’autres biens et services à forte intensité d’énergie en comparant avec les ménages à revenu élevé. Notre conclusion en ce qui concerne la nature régressive du coût côté consommation du Règlement sur les combustibles propres est conforme à l’analyse qualitative présentée dans le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation d’ECCC.

Le coût côté source est généralement progressif, ce qui signifie que les ménages à revenu élevé engagent des coûts plus élevés par rapport à leur revenu disponible. Cela représente entre autres la baisse du rendement du capital par rapport aux salaires attribuable au Règlement sur les combustibles propres. Étant donné que le revenu du capital représente généralement une proportion plus importante du revenu total des ménages à revenu élevé, ces derniers engagent un coût proportionnellement plus élevé.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Les estimations du DPB se fondent en partie sur les données qui sous-tendent le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation présenté par ECCC. Le revenu disponible est calculé sur la base d’une politique de statu quo (y compris une augmentation de la redevance fédérale sur les combustibles à 170 $ par tonne, ainsi que les politiques provinciales de tarification du carbone) dans laquelle le Règlement sur les combustibles propres n’est pas mis en œuvre. Le premier quintile représente le quintile de revenu du ménage le plus faible; le cinquième quintile représente le quintile de revenu du ménage le plus élevé.

Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

Le coût régressif côté consommation l’emporte sur le coût progressif côté source. Par conséquent, le Règlement sur les combustibles propres a un coût combiné généralement régressif pour les ménages à l’échelle nationale.

• À l’échelle nationale, en 2030, le coût du Règlement sur les combustibles propres pour les ménages varie de 0,62 % du revenu disponible (ou 231 $) pour les ménages à faible revenu à 0,35 % du revenu disponible (ou 1 008 $) pour les ménages à revenu élevé.

La dominance du coût régressif côté consommation du Règlement sur les combustibles propres à l’échelle nationale est constante dans toutes les provinces (figure 4). L’annexe A contient les coûts côté consommation, côté source et combinés détaillés du Règlement sur les combustibles propres en 2030 par province.

La variation dans le coût du Règlement sur les combustibles propres pour les ménages à l’échelle des provinces reflète les différences dans la répartition du revenu d’emploi et du capital, combiné à la composition différente de leurs dépenses liées aux combustibles et à d’autres biens et services.

• Par rapport au revenu disponible, c’est en Saskatchewan (0,87 % ou 1 117 $), en Alberta (0,80 % ou 1 157 $) et à Terre-Neuve-et-Labrador (0,80 % ou 850 $) que le coût du Règlement sur les combustibles propres pour le ménage moyen en 2030 est le plus élevé, ce qui reflète l’intensité des combustibles fossiles plus élevée de leurs économies.
• Par rapport au revenu disponible, c’est en Colombie-Britannique (0,28 % ou 384 $) que le coût du Règlement sur les combustibles propres pour le ménage moyen en 2030 est le plus bas, ce qui reflète l’incidence relativement faible sur le PIB réel. Cela dit, le coût pour le ménage moyen en Ontario (0,35 % ou 495 $) et au Québec (0,39 % ou 436 $) n’est que modestement plus élevé, ce qui reflète la faible intensité des combustibles fossiles de leurs économies.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Les estimations du DPB se fondent en partie sur les données qui sous-tendent le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation présenté par ECCC. Le revenu disponible est calculé sur la base d’une politique de statu quo (y compris une augmentation de la redevance fédérale sur les combustibles à 170 $ par tonne, ainsi que les politiques provinciales de tarification du carbone) dans laquelle le _Règlement sur les combustibles propres_ n’est pas mis en œuvre. Le premier quintile représente le quintile de revenu du ménage le plus faible; le cinquième quintile représente le quintile de revenu du ménage le plus élevé.

Annexe A : Résultats détaillés