Révisé le 5 avril 2023.
Examen des dépenses en personnel — Mise à jour
Le présent rapport offre une analyse des dépenses en personnel du gouvernement de 2020-2021 à 2021-2022. Des constatations clés établies à l’aide de l’Outil d’examen des dépenses en personnel, outil interactif en ligne du DPB, y sont mises en évidence.
Résumé
Le présent rapport offre une analyse des dépenses en personnel du gouvernement, selon la méthode de la comptabilité de caisse, de 2020-2021 à 2021-2022. Des constatations clés établies à l’aide de l’Outil d’examen des dépenses en personnel, outil interactif en ligne du DPB, y sont mises en évidence. Le rapport souligne en outre les pressions financières qui pourraient découler des négociations collectives en cours.
Principales constatations
- Les dépenses de fonctionnement correspondent au large éventail des coûts quotidiens du gouvernement pour le fonctionnement des ministères et des sociétés d’État, la part des dépenses en personnel y étant de 52,3 % en 2021‑2022.
- Les dépenses de fonctionnement ont considérablement augmenté au cours des deux dernières années, passant de 87,5 milliards de dollars en 2019-2020 à 115,9 milliards de dollars en 2021-2022. Un peu plus de la moitié de cette augmentation de 28,4 milliards de dollars (32,5 %) des dépenses de fonctionnement au cours de cette période est attribuable à une hausse des dépenses en personnel.
- Les dépenses en personnel au cours des deux dernières années ont augmenté de 30,9 %, passant de 46,3 milliards de dollars en 2019-2020 à 60,7 milliards de dollars en 2021-2022.
- Même en excluant les dépenses ponctuelles, comme les coûts liés à des insuffisances actuarielles, la croissance des dépenses en personnel au cours des deux dernières années est supérieure à sa moyenne historique d’avant la pandémie, en raison de la croissance de l’effectif de la fonction publique et de l’augmentation de la rémunération par équivalent temps plein (ETP).
- Au cours des deux dernières années, l’effectif de la fonction publique a augmenté de 31 227 ETP, soit de 8,2 % par rapport à 2019-2020, avant la pandémie. Selon les rapports sur les résultats ministériels, cette augmentation tient grande partie à la pandémie.
- Sur la même période, la rémunération totale par équivalent temps plein est passée d’une moyenne de 117 497 $ en 2019‑2020 à 125 300 $ en 2021‑22, soit une augmentation de 6,6 %. Si les augmentations salariales sont le principal facteur de cette hausse, les dépenses liées aux pensions, aux heures supplémentaires et aux primes ont augmenté plus rapidement.
- La croissance de la rémunération par ETP était de 2,0 % en moyenne de 2007‑2008 à 2019-2020, en raison notamment des règlements salariaux négociés avec les syndicats de la fonction publique. Vingt-six des 28 groupes de négociation de la fonction publique négocient actuellement leurs conventions collectives.
- Nous utilisons un scénario de risque où la croissance de la rémunération par équivalent temps plein est supérieure à la croissance de 2,5 % par année en moyenne de 2021 à 2023, utilisée dans nos perspectives économiques de mars.
- Dans ce scénario de risque qui prévoit une augmentation annuelle de 4,5 % de la rémunération par ETP de 2021 à 2023 (puis en fonction de l’inflation par la suite), nous estimons que le coût pour le gouvernement serait de 19,7 milliards de dollars sur la période allant de 2023‑2024 à 2027‑2028.
- Cette estimation doit toutefois être considérée comme une limite supérieure, car il est supposé que l’augmentation s’applique à l’ensemble de la fonction publique. En outre, il ne s’agirait pas d’un coût entièrement supplémentaire si le gouvernement a déjà prévu des fonds pour ces dépenses.
Introduction
Les dépenses de fonctionnement correspondent au large éventail de coûts quotidiens du gouvernement pour le fonctionnement des ministères et des sociétés d’État, les dépenses en personnel constituant la majeure partie de ces coûts. En 2021-2022, selon la méthode de la comptabilité de caisse, les dépenses en personnel du gouvernement s’élevaient à 60,7 milliards de dollars, ce qui représente 52,3 % du total de ses dépenses de fonctionnement[^1].
En raison de l’ampleur et de la complexité des dépenses en personnel, le DPB a conçu l’Outil d’examen des dépenses en personnel (OEDP) afin d’aider les parlementaires dans leur examen du principal coût de fonctionnement du gouvernement. L’OEDP est un outil interactif permettant de comparer les tendances relatives au personnel au fil du temps pour l’ensemble du gouvernement, ainsi que pour chaque ministère[^2].
Les observations et les tendances que cet outil a permis de relever (pour la période allant de 2006-2007 à 2018-2019) sont résumées dans un précédent rapport[^3]. La présente mise à jour porte sur les dépenses en personnel au cours des deux dernières années. Notre analyse tient aussi compte d’un scénario de risque où la croissance de la rémunération par ETP est supérieure à une prévision de statu quo retenue dans nos Perspectives économiques et financières de mars 2023 (PEF)[^4].
Le présent rapport et l’outil en ligne concernent la partie financière des dépenses en personnel du gouvernement.
Les utilisateurs sont invités à consulter notre outil en ligne.
Dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement ont considérablement augmenté au cours des deux derniers exercices, passant de 87,5 milliards de dollars en 2019 2020 à 115,9 milliards de dollars en 2021-2022, soit une augmentation de 28,4 milliards de dollars, ou de 32,5 % (figure 1). Cela représente une croissance annuelle moyenne de 15.2 %, ce qui est nettement supérieur au taux de croissance historique moyen de 3,6 % enregistré au cours de la période allant de 2007-2008 à 2019-2020.
Comptes publics du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
Comptes publics du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
En milliards de $
Les données correspondent aux exercices (2021 correspond à l’exercice 2021-2022).
La catégorie « autre » comprend les dépenses liées aux transports et aux communications, à l’information, aux locations, aux réparations et à l’entretien ainsi qu’à d’autres subventions.
Bien qu’une partie importante de cette augmentation tienne à une hausse des dépenses en personnel, environ la moitié (49,6 %) du total de l’augmentation est attribuable à d’autres éléments des dépenses de fonctionnement. Les dépenses liées à la pandémie de COVID-19 expliquent pour une large part la croissance des dépenses de fonctionnement au cours des deux dernières années.
Les dépenses de l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC) en « services publics, matériel et fournitures » ont beaucoup augmenté pour faire face à la pandémie. En 2018-2019, dernier exercice complet avant la pandémie, cet organisme a dépensé 23 millions de dollars dans cette catégorie, ce qui est nettement inférieur aux 6,3 milliards de dollars dépensés en 2021-2022. À elles seules, les dépenses de l’ASPC en services publics, matériel et fournitures représentent 21,1 % de l’augmentation des dépenses totales de fonctionnement du gouvernement entre 2019-2020 et 2021-2022.
Les dépenses du gouvernement liées aux services professionnels et spéciaux ont aussi augmenté sensiblement au cours des deux dernières années, passant de 13,3 milliards de dollars en 2019-2020 à 17,5 milliards de dollars en 2021 2022, soit un taux de croissance annuelle moyen de 14,7 %. C’est une rupture importante avec la tendance historique pour ces dépenses, qui ont augmenté en moyenne de 4,3 % par année de 2007-2008 à 2019-2020.
La majeure partie de l’augmentation des dépenses en services professionnels et spéciaux au cours des deux dernières années tient aux dépenses du ministère de la Défense nationale (MDN) et de l’ASPC. Le MDN a beaucoup augmenté ses dépenses en services techniques et d’architecture. Dans cette catégorie, la croissance des dépenses de l’ASPC se concentrait sur les services de santé et de bien-être, dont certains pourraient être liés à la pandémie[^5].
L’augmentation des dépenses en services professionnels et spéciaux au cours des deux dernières années représente 14,7 % de l’augmentation des dépenses de fonctionnement totales du gouvernement.
Dépenses en personnel
Les dépenses en personnel comprennent les salaires (61,7 % en 2021-2022), les pensions (9,9 %), les heures supplémentaires et les primes (4,1 %), les dépenses ponctuelles (14,6 %) et d’autres paiements (figure 2). Les paiements ponctuels comprennent notamment les dépenses liées à des insuffisances actuarielles dans le compte de pension de retraite du gouvernement. Parmi les autres paiements figurent notamment les dépenses liées aux cotisations de l’employeur à l’assurance-emploi.
En grande partie à cause de dépenses ponctuelles, les dépenses en personnel ont beaucoup augmenté au cours des deux dernières années, soit de 30,9 %, pour passer de 46,3 milliards de dollars en 2019-2020 à 60,7 milliards de dollars en 2021-2022[^6]. Cette augmentation représente une croissance annuelle moyenne de 14,4 %, ce qui est nettement supérieur à la croissance moyenne historique de 3,4 % enregistrée de 2007-2008 à 2019-2020.
Comptes publics du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
Comptes publics du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
Milliards de $
Les données correspondent aux exercices (2021 correspond à l’exercice 2021-2022).
Les autres paiements comprennent les dépenses liées à l’assurance-emploi, aux cotisations de l’employeur aux régimes de soins hospitaliers et de soins médicaux et à l’assurance-invalidité, ainsi que d’autres paiements divers.
Les paiements ponctuels comprennent les dépenses liées aux insuffisances actuarielles dans le compte de pension de retraite du gouvernement, les paiements rétroactifs, les indemnités de départ et prestations de préretraite (règlement immédiat) et les indemnisations liées au système de paie Phénix.
Cela dit, même en faisant abstraction des dépenses ponctuelles, au cours des deux dernières années, les dépenses en personnel ont augmenté plus de deux fois plus que la croissance historique moyenne de 2007 2008 à 2019 2020 (croissance annuelle de 7,4 % contre 3,1 %)[^7]. Les trois plus grands ministères (l’Agence du revenu du Canada (ARC), le MDN et la Gendarmerie royale du Canada (GRC)) représentent 35,4 % de la croissance et 41,6 % du total des ETP en 2021-2022.
Compte tenu des dépenses ponctuelles, les dépenses en personnel peuvent être réparties en nombre d’ETP et rémunération par ETP pour cerner les facteurs de coûts sous jacents. La croissance des dépenses en personnel au cours des deux dernières années est en grande partie attribuable à une augmentation importante de l’effectif de la fonction publique qui représente environ 60 % de la croissance globale des dépenses en personnel (figure 3).
Comptes publics du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
Comptes publics du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
Croissance d’une année à l’autre
Les données correspondent aux exercices (2021 correspond à l’exercice 2021-2022).
Équivalents temps plein
Au cours des deux dernières années, l’effectif de la fonction publique a augmenté de 31 227 équivalents temps plein[^8], passant de 382 107 en 2019 2020 à 413 334 en 2021 2022, soit une hausse de 8,2 %. Cela représente une augmentation annuelle moyenne de 4,0 %, ce qui est supérieur à la moyenne historique de 1,0 % enregistrée de 2007 2008 à 2019 2020. Selon les rapports sur les résultats ministériels, cette augmentation tient en grande partie à la pandémie.
Par exemple, au cours des deux dernières années, le nombre d’ETP a considérablement augmenté à l’ARC, à Emploi et Développement social Canada (EDSC) et à l’ASPC, soit de près de 18 000 ETP, ce qui représente près de 60 % de l’augmentation globale du nombre d’ETP (voir l’annexe A).
Depuis 2006-2007, l’effectif de la fonction publique a augmenté de près de 78 000 ETP, soit de 23,2 %. Le nombre d’ETP pour 100 000 habitants a augmenté de 4,7 %, passant de 1 025 en 2006-2007 à 1 073 en 2021-2022. Cela dit, le nombre d’ETP par habitant fluctue quelque peu, passant d’un sommet de 1 086 ETP pour 100 000 habitants en 2010 2011 à un creux de 952 en 2016 2017 (figure 4).
Comptes publics du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
Statistique Canada
Comptes publics du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
Statistique Canada
ETP — ETP pour 100 000 habitants
Les données correspondent aux exercices (2021 correspond à l’exercice 2021 2022).
Rémunération par équivalent temps plein
La rémunération par ETP est passée d’une moyenne de 117 497 $ en 2019-2020 à 125 300 $ en 2021-2022, soit une hausse de 6,6 %. Cela représente une augmentation annuelle moyenne de 3,3 %, ce qui est supérieur à la croissance historique moyenne de 2,0 % enregistrée sur la période allant de 2007-2008 à 2019 2020. Les dépenses en salaires, qui constituent la plus importante catégorie de dépenses en personnel, expliquent la majeure partie de cette croissance et représentent environ 70 % de la croissance de la rémunération par ETP au cours des dernières années.
La croissance plus rapide des dépenses salariales par ETP au cours des deux dernières années pourrait tenir à une augmentation de la proportion d’emplois à forte intensité de connaissances[^9] ainsi qu’à une croissance plus rapide de l’emploi aux échelons de rémunération supérieurs pour ces employés[^10]. De plus, plusieurs conventions collectives ont été signées avec de grands groupes de négociation en 2020 et 2021, avec à la clé une augmentation de la rémunération de base des employés concernés[^11].
Sur la période allant de 2020-2021 à 2021-2022, l’augmentation des dépenses salariales d’EDSC, de l’ARC, de l’ASPC et de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) représente près de 60 % de la croissance des dépenses salariales par ETP (tableau 1). Ces ministères ont une part importante dans la croissance des dépenses en raison de leur taille; les changements s’y produisant ayant une incidence plus importante sur les dépenses globales que les changements dans les petits ministères.
Une grande partie de la croissance de la rémunération des ETP au cours des deux dernières années tient aux dépenses salariales, mais les dépenses liées aux pensions, aux heures supplémentaires et aux primes ont augmenté plus rapidement que les salaires et la croissance moyenne historique enregistrée au cours de la période allant de 2006 2007 à 2019 2020 (figure 5).
Les dépenses liées aux pensions par ETP ont augmenté en moyenne de 5,4 % par an au cours des deux dernières années, ce qui est nettement supérieur à la croissance moyenne historique de 1,1 %. La part du MDN et de la GRC dans cette augmentation est importante. L'augmentation pour les deux organisations tient au fait que des salaires plus élevés entraînent des cotisations plus élevées aux régimes de pensions, ce à quoi s’ajoute une augmentation des taux de cotisation[^12].
Sur la même période, les heures supplémentaires et les primes par ETP ont augmenté en moyenne de 7,4 %, ce qui est nettement supérieur à la croissance moyenne historique de 2,0 %. La GRC a considérablement contribué à cette augmentation en raison d’un rythme opérationnel accru[^13].
Receveur général du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
Receveur général du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
Croissance annuelle moyenne
Scénario de risque des dépenses en personnel
Nous utilisons un scénario de risque où la croissance de la rémunération par ETP est supérieure à la croissance de 2,5 % par année en moyenne de 2021 à 2023 établie pour nos perspectives économiques de mars. Nos perspectives économiques de mars sont reposées sur les plans d'embauche présentés dans les plans ministériels de 2022-23, rajustés pour tenir compte des erreurs antérieures dans les prévisions relatives aux moyennes[^14].
En moyenne, de 2007-2008 à 2021-2022, la rémunération par ETP a augmenté de 2,2 %, ce qui est légèrement supérieur au taux d’inflation moyen de 1,8 %. Cette augmentation est due en partie aux conventions collectives négociées avec les syndicats de la fonction publique. L’augmentation de la rémunération prévue dans ces conventions tient généralement compte, dans une certaine mesure, de l’inflation observée et des prévisions relatives à l’inflation future.
Le gouvernement mène actuellement des négociations avec 26 des 28 groupes de négociation de la fonction publique. Ils demandent notamment des augmentations salariales pour tenir compte de l’inflation plus élevée ces deux dernières années, ainsi que de prévisions relatives à l’inflation future. Par exemple, l’Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC), l’un des plus importants syndicats représentant les employés de la fonction publique, négocie actuellement une augmentation salariale annuelle de 4,5 % sur la période allant de 2021-2023[^15].
Pour illustrer l’incidence potentielle d’augmentations plus importantes que prévu de la rémunération dans le secteur public sur les dépenses en personnel du gouvernement, nous utilisons un scénario de risque où les salaires, traitement et autres éléments de rémunération par ETP dans l’ensemble de la fonction publique augmentent de 4,5 % annuellement de 2021 à 2023 et suivent l’inflation par la suite[^16]. L’effet des augmentations salariales sur les coûts des services courants est aussi pris en compte. En fonction de ce scénario, nous estimons que les coûts supplémentaires pour le gouvernement seraient de 19,7 milliards de dollars sur la période allant de 2023 2024 à 2027-2028, par rapport à nos Perspectives économiques et financières de mars 2023 (figure 6).
Cette estimation doit toutefois être considérée comme une limite supérieure, car il est supposé que l’augmentation s’applique à l’ensemble de la fonction publique. En outre, il ne s’agira pas d’un coût entièrement supplémentaire si le gouvernement a déjà prévu des fonds pour ces dépenses.
Comptes publics du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
Comptes publics du Canada
Bureau du directeur parlementaire du budget
Millions de $
Les données correspondent aux exercices (2026 correspond à l’exercice 2026-2027). La période de prévision va de 2022-2023 à 2027-2028.
Le scénario suppose que des paiements rétroactifs totalisant 3,3 milliards de dollars en 2021 2023 seront versés en 2023-2024. La plus forte croissance salariale ne concerne que la période de 2020-2021 à 2023-2024 et comprend les paiements rétroactifs. Après cette période, la croissance est établie selon les prévisions relative à l’inflation.
Équivalents temps plein par ministère choisi
Au cours des deux dernières années, l’effectif de la fonction publique n’a pas augmenté uniformément dans tous les ministères (tableau A-1). Dans de nombreux ministères, comme EDSC, l’ARC et l’ASPC, le nombre d’ETP a considérablement augmenté pour faire face à la pandémie et à d’autres pressions temporaires. Inversement, dans d’autres ministères, comme le MDN, le nombre d’ETP a diminué[^17].
Communications
Citation
-
Même sans compter les dépenses ponctuelles, la progression des dépenses en personnel de 2019-2020 à 2021-2022 a été supérieure à sa moyenne historique d’avant la pandémie. Cette hausse est attribuable à la fois à la croissance de l’effectif de la fonction publique et à l’augmentation de la rémunération par équivalent temps plein.
Directeur parlementaire du budget