Évaluation du coût financier des promesses électorales en vue de la 45e élection fédérale canadienne

Introduction

En juin 2017, le Parlement a édicté la Loi n^o 1 d’exécution du budget de 2017. Cette loi modifiait la Loi sur le Parlement du Canada en vue de confier un nouveau mandat au directeur parlementaire du budget (le DPB) et au Bureau du directeur parlementaire du budget (BDPB), à savoir d’évaluer le coût des promesses électorales[^1].

Les résultats de l’évaluation par le DPB du service d’estimation du coût des promesses électorales (CPE) de 2021 révèlent que toutes les parties prenantes ont été satisfaites dans l’ensemble et considéraient que les estimations impartiales avaient contribué à susciter la confiance du public envers les institutions démocratiques[^2].

Des leçons à tirer de cette opération ont néanmoins été dégagées.

Le présent document décrit la méthode qu’utilisera le DPB pour évaluer les coûts des promesses électorales en vue de la 45^e élection générale. Il convient de mentionner que les principes directeurs qui sous-tendent notre approche sont inchangés par rapport à notre cadre précédent[^3]. Plus précisément, notre approche doit garantir que les estimations des coûts sont perçues comme non partisanes et crédibles, tout en étant également gérées dans le cadre de contraintes strictes en matière de ressources (à la fois en argent et en temps).

Collaboration avec les partis

1. Processus de demande d’évaluation des coûts

Les interactions avec les partis politiques seront limitées, structurées et transparentes. À cette fin, chaque parti politique aura un point de contact unique au Bureau, le « coordonnateur de l’évaluation ». Ce dernier veillera à ce que l’information des partis politiques soit cloisonnée et assurera un service de grande qualité en temps opportun.

Le processus suivant, en 10 étapes, a été établi en tenant compte de ces facteurs.

1. Le représentant autorisé ou le député soumet une demande d’évaluation au moyen de la procédure sécurisée en utilisant le gabarit de demande générique (annexe A)[^4].
2. Allocation d’analystes. Le coordonnateur de l’évaluation confie l’évaluation à un analyste ou à un groupe d’analystes du DPB. Les demandes sont cloisonnées et chacune n’est communiquée qu’à l’analyste ou aux analystes responsables de l’évaluation (l’identité du demandeur ne leur est pas communiquée).
3. Clarification et plan de travail. Dans les deux jours ouvrables qui suivent la réception d’une demande, le ou les analystes soumettent un plan de travail au coordonnateur de l’évaluation qui répond ensuite au représentant autorisé ou au député en utilisant le gabarit générique de réponse aux demandes (annexe B).
4. Confirmation. Le parti confirme l’interprétation de la demande par le DPB, reconnaît avoir été informé de l’allocation de temps et de fonds, fournit les précisions supplémentaires et confirme si le parti souhaite que le DPB évalue les effets de l’interaction avec d’autres politiques.
5. Préparation de l’estimation du coût. Le DPB réalise l’évaluation. À cette étape, il peut demander aux ministères de fournir une assistance ou des renseignements additionnels. Les demandes d’assistance aux ministères sont gérées par le coordonnateur de l’évaluation, et les ministères ne connaîtront ni l’identité ni l’appartenance politique du demandeur. De plus, la Loi sur l’accès à l’information ne s’applique pas à ces demandes.
6. Présentation des résultats préliminaires et possibilité d’apporter des améliorations. Le DPB soumet l’estimation préliminaire des coûts au parti par l’entremise du coordonnateur de l’évaluation en utilisant le gabarit générique de l’annexe C. À cette étape-ci, le parti ou député pourra également remanier la politique et la soumettre de nouveau après y avoir incorporé de nouveaux paramètres.
7. Préparation de l’évaluation finale. Le DPB apporte les modifications demandées aux paramètres de la politique ou corrige les erreurs de compréhension des faits de la demande initiale. Dans les cas où aucune modification n’est demandée, le DPB profite de cette occasion pour effectuer une vérification supplémentaire des faits et soumettre la demande à un examen interne par des pairs.
8. Remise de l’évaluation finale. Le DPB soumet l’évaluation finale au parti par l’entremise du coordonnateur de l’évaluation en utilisant le gabarit de l’annexe C. À cette étape-ci, le parti ne peut plus retirer sa demande, à moins qu’il n’omette d’informer le DPB par écrit de l’annonce publique de la mesure proposée (voir l’encadré latéral). Le DPB remet l’évaluation finale au parti dans la langue officielle choisie par ce dernier.
9. Notification de l’annonce publique. En vertu de la loi, le représentant autorisé ayant demandé l’évaluation des coûts est tenu d’aviser le DPB par écrit de l’annonce publique de la mesure proposée dans le cadre de la campagne électorale.
10. Publication des résultats de l’évaluation finale. Après avoir reçu une notification par écrit que la mesure proposée dans le cadre de la campagne électorale a été rendue publique, le DPB publie l’évaluation des coûts sur son site Web public dans les deux langues officielles.

Aux termes de la Loi sur le Parlement du Canada, les représentants autorisés sont tenus d’informer le DPB de l’annonce publique d’une mesure proposée. La Loi exige également que le DPB rende son évaluation publique après avoir été avisé de l’annonce. Elle ne prévoit toutefois pas les procédures à suivre dans le cas où un parti omettrait d’aviser le DPB par écrit de l’annonce de la politique.

2. Qui peut présenter une demande d’évaluation?

Tous les partis reconnus représentés à la Chambre des communes au début de la période d’évaluation des coûts des promesses électorales ont le droit en vertu de la loi de présenter des demandes. Le DPB présume que ces partis seront le Parti libéral, le Parti conservateur, le Bloc québécois et le Nouveau Parti démocratique pour la 45^e élection générale.

Dans le cas de partis non officiellement reconnus comptant des députés (comme c’est le cas pour le Parti vert), le DPB s’attend à ce que ces groupes désignent un seul représentant autorisé.

Les députés indépendants sans appartenance politique peuvent également présenter une demande d’évaluation. Étant donné que les députés indépendants n’ont pas publié de plateformes lors des récentes élections fédérales, le DPB s’attend à recevoir peu de demandes.

3. Avant la période d’évaluation de la campagne

Atelier sur l’évaluation des coûts

Avant la période d’évaluation, le DPB organisera des ateliers à l’intention des partis et de leur personnel afin de leur donner un aperçu de l’évaluation des coûts, des exigences à respecter par les partis qui font une demande, ainsi que de l’échéancier et des protocoles à respecter pour la présentation des demandes au cours de la période d’évaluation.

Ces ateliers seront tenus séparément pour chaque parti ainsi que pour les députés indépendants intéressés en vue de clarifier les questions techniques liées aux procédures. Les ateliers sur l’évaluation des coûts joueront un rôle important pour assurer le bon fonctionnement du cadre d’évaluation, puisque les communications seront limitées pendant la période d’évaluation. Les ateliers seront organisés bien avant les élections à date fixe. En cas d’élection déclenchée à l’improviste, le DPB tâchera d’offrir les ateliers le plus tôt possible pendant la campagne.

Désignation d’un coordonnateur de l’évaluation

Comme on l’a vu précédemment, avant la période d’évaluation, le DPB avisera les partis qu’un membre de la direction du BDPB agira pour eux à titre de point de contact unique et de coordonnateur de l’évaluation, et que leurs demandes d’évaluation et leurs communications devront lui être acheminées.

Le coordonnateur de l’évaluation a principalement pour rôle de gérer les communications avec les partis et de supprimer les renseignements que contiennent les demandes sur l’appartenance politique, afin que les analystes ne sachent pas de quel parti provient la demande. En outre, il ne communiquera la demande qu’aux personnes qui doivent en évaluer le coût financier.

Désignation d’un représentant autorisé du parti

Chacun des partis reconnus est tenu de désigner un point de contact unique chargé de communiquer avec le coordonnateur de l’évaluation. Le DPB demandera aux partis non officiellement reconnus à la Chambre des communes de désigner un représentant.

Le représentant autorisé n’a pas besoin d’être député et devrait, en pratique, faire partie du personnel politique du parti.

4. Au début de la période d’évaluation du coût des promesses électorales

Notification, confirmation et demande de désignation du représentant autorisé

Le DPB communiquera avec les chefs des partis à la Chambre des communes et les députés indépendants pour leur demander le nom du représentant autorisé du parti, par l’intermédiaire duquel toutes les futures communications auront lieu.

Notification de l’allocation de temps et de fonds

Les heures de travail des analystes et les fonds (pour l’accès aux données ou aux modèles non gouvernementaux de propriété exclusive, si nécessaire) seront partagés en parts égales entre les partis et les députés au début de la période d’évaluation. Le DPB déterminera ces allocations en fonction du nombre prévu de participants.

5. Quelles sont les demandes admissibles?

Le DPB évaluera uniquement les coûts des mesures proposées qui :

• Sont réalisables sur les plans juridique et pratique;
• Relèvent de la compétence fédérale. Dans le cas des initiatives fédérales menées avec la coopération et l’accord informels ou officiels des provinces, le DPB présumera qu’il sera possible de conclure un protocole d’entente;
• Sont spécifiques et suffisamment détaillées;
• Ont des précédents si elles visent l’application et le respect des obligations fiscales ou la réduction des coûts. Les mesures qui proposent d’accroître les recettes ou de réduire les dépenses au moyen d’une réforme de l’administration doivent avoir des précédents (une initiative canadienne, une initiative dans un autre pays, un essai ou une étude) pour que le DPB puisse leur attribuer des résultats;
• Sont destinées à la plateforme électorale du parti demandeur. Le DPB se réserve le droit de refuser d’effectuer une évaluation s’il estime que la mesure proposée n’est pas sincèrement poursuivie par le parti demandeur et que ce dernier utilise plutôt l’évaluation pour discréditer la plateforme électorale d’un autre parti.
• Le DPB n’attestera aucune évaluation des coûts préparée par une autre organisation.

Importance financière relative

Le DPB n’a pas établi un seuil minimal d’importance financière relative pour l’établissement des coûts.

Selon le nombre de mesures proposées et s’il s’agit d’une élection à date fixe conformément aux dispositions pertinentes de la Loi électorale du Canada, le DPB peut choisir d’évaluer le coût des mesures proposées au-delà d’un certain seuil.

6. Présentation d’une demande

Les partis devront soumettre une description neutre de leur politique en utilisant le formulaire de demande uniformisé du BDPB élaboré aux fins de la période d’évaluation (annexe A). Si la demande n’est pas suffisamment neutre, le DPB en ajustera le libellé dans sa réponse et pour publication.

En outre, dans le formulaire de demande, les partis devront indiquer entre autres la date prévue pour l’entrée en vigueur et la mise en œuvre de la politique, et, le cas échéant, sa date d’expiration et la politique qu’elle modifiera ou remplacera, et préciser si les paramètres de la politique seront indexés au coût de la vie.

Les partis devront également fournir des indications sur la priorité qu’ils accordent à l’évaluation des coûts par rapport à leurs autres demandes.

Le formulaire de demande contiendra un énoncé des modalités qui réitère les principales lignes directrices qui sont décrites dans le présent document.

7. Échéance pour la présentation des demandes

L’échéance pour la présentation des demandes dépendra de la complexité de la mesure proposée et sera déterminée en fonction du calendrier au moyen duquel l’allocation de temps a été établie. Toutefois, le DPB demande aux partis de respecter l’échéance absolue fixée à 10 jours ouvrables avant l’élection afin de pouvoir préparer une évaluation crédible.

8. Retrait d’une demande

La loi autorise les partis à retirer une demande d’évaluation s’ils n’ont pas reçu du DPB les résultats de l’évaluation.

Les partis peuvent retirer une demande en informant par écrit le coordonnateur de l’évaluation. Suivant le retrait de la demande d’évaluation, le DPB cessera son analyse et ne communiquera pas publiquement la demande ni l’évaluation.

9. Confidentialité

Le DPB a élaboré des protocoles pour garantir la confidentialité des demandes et des estimations de coûts.

Cloisonnement

Les renseignements ne seront communiqués qu’aux personnes qui ont besoin de les connaître.

Registres des renseignements

Des registres seront tenus à toutes les étapes afin de savoir qui était au courant de quels renseignements et à quelles étapes ceux-ci ont été communiqués.

10. Allocation des ressources

Pour assurer le partage équitable des ressources d’analyse entre les partis ou députés, le DPB allouera deux types de ressources aux utilisateurs du service d’évaluation des coûts : (1) une allocation de temps; (2) une allocation de fonds.

10.1. Allocation de temps

Une enveloppe de temps totale pour toutes les demandes sera établie en fonction du nombre d’analystes du DPB et de la durée de la période d’évaluation.

Le temps sera alloué en jours-analystes, et chaque unité correspondra à une journée normale de travail pendant laquelle un analyste se consacre entièrement à l’évaluation. L’allocation de temps initiale pour chaque parti politique sera déterminée en divisant l’enveloppe de temps totale par le nombre de partis ayant indiqué qu’ils voudraient peut-être faire évaluer le coût financier des mesures qu’ils proposent.

Cette allocation de temps initiale sera rajustée en fonction des discussions tenues entre le coordonnateur de l’évaluation et les partis au début de la période d’évaluation. Si un député indépendant, sans affiliation, prévoit avoir recours au service, l’allocation globale de jours-analystes sera rajustée.

Il est à noter que l’enveloppe de temps initiale se rétrécira avec le temps. Par exemple, au cours d’une période d’évaluation de 120 jours, l’enveloppe budgétaire allouée diminuera d’au moins 1/120 (ou 0,8 %) chaque jour.

Les représentants désignés seront informés de tout ajustement des allocations de temps.

Déductions de l’allocation de temps

Chaque demande d’évaluation d’une mesure proposée réduira l’allocation de temps d’un parti, et les déductions du temps alloué seront communiquées au représentant officiel ou député demandeur.

Les déductions du temps alloué pour une mesure proposée seront calculées en fonction des trois facteurs suivants : la nouveauté de la mesure, la technique d’analyse et les données requises.

La nouveauté de la mesure

Le principal facteur qui permet de déterminer le temps nécessaire à l’évaluation du coût financier d’une promesse électorale est la mesure dans laquelle celle-ci constitue une modification d’une politique existante ou une politique entièrement nouvelle.

Les politiques existantes auxquelles des modifications sont apportées nécessitent moins de temps pour plusieurs raisons :

• Les modèles sont déjà établis pour l’analyse de la politique et les prévisions budgétaires.
• Dans les cas où des modifications ont été apportées à la politique par le passé, il est possible d’en évaluer et d’en ajuster rapidement les effets afin de modéliser le nouveau changement.
• Une expertise en la matière est déjà disponible.
• Il existe probablement une documentation établie et connue du DPB sur les effets comportementaux.
• Les effets d’interaction avec le régime d’impôt et de transferts en place sont probablement connus, et il existe sans doute déjà un cadre pour les analyser.

En revanche, les nouvelles politiques nécessitent davantage de temps pour plusieurs raisons :

• Il faut développer à l’interne une expertise en la matière.
• Les modèles doivent être élaborés de toute pièce ou encore des modifications exigeantes en ressources doivent être apportées aux modèles existants.
• Il peut être nécessaire de recueillir des données. À cette fin, il faudra parfois conclure de nouvelles ententes, mener des négociations, prendre connaissance des jeux de données et les épurer, et se procurer des logiciels d’analyse.
• Les effets d’interaction avec le régime d’impôt et de transferts en place peuvent nécessiter d’autres analyses importantes, qui s’ajoutent à tous les facteurs susmentionnés.

Technique

Les déductions de temps en fonction de la nouveauté peuvent être considérées comme le nombre minimal de jours requis dans le cadre des scénarios et démarches d’évaluation du coût financier les plus simples qu’ait connus le DPB. Si l’évaluation nécessite le recours à des techniques plus avancées, le DPB rajustera ce nombre minimal pour tenir compte des besoins d’analyse supplémentaire.

Données requises

Si un parti présente une proposition dont le coût ne peut être établi à l’aide des données dont dispose notre bureau, il faudra parfois prévoir plus de temps pour obtenir les données. Il ne s’agit pas ici du délai prévu pour obtenir les données (ce qui peut nécessiter de nombreuses semaines), mais plutôt de la charge administrative associée à la conclusion des ententes de partage des données et à la préparation des données aux fins d’analyse.

Le temps requis pour recueillir les données peut exclure l’établissement du coût de la proposition ou poser des difficultés pour le plan de campagne d’un parti. Ces éléments temporels seront abordés séparément avec le parti, mais ne seront pas pris en compte dans le calcul de son allocation de temps.

10.2. Allocation de fonds

Les partis ne seront pas facturés pour les services offerts par le DPB ni pour les dépenses engagées par le DPB et les ministères afin d’effectuer les évaluations demandées. Cependant, par souci d’équité, il pourrait s’avérer nécessaire d’établir un plafond pour les frais financiers imprévus engagés pour le compte d’un parti individuel.

Le DPB communiquera son budget global aux partis participants au début de la période d’évaluation. Comme il sera impossible d’obtenir des ressources additionnelles pendant la campagne, les partis politiques devront garder ce plafond à l’esprit.

11. De quelle façon le DPB établira-t-il l’ordre de priorité des demandes d’évaluation?

Si le nombre de demandes soumises par les partis excède la capacité d’évaluation simultanée du DPB, ce dernier établira les priorités comme suit :

Établissement des priorités en fonction de la charge de travail globale du DPB

Les partis et les députés se verront accorder le même temps total réparti entre les analystes pendant la période d’évaluation. Cependant, les ressources allouées aux partis peuvent varier à tout moment en fonction de la demande. En cas de demande excédentaire, le DPB déploiera tous les efforts possibles pour répartir les ressources équitablement entre les partis et les députés.

Établissement des priorités au sein de l’allocation de jours-analystes du parti

Le coordonnateur de l’évaluation collaborera avec le représentant autorisé ou député pour déterminer l’ordre de priorité des mesures proposées à l’intérieur de l’allocation de chaque parti. Le DPB aidera les partis à élaborer un plan de hiérarchisation dans le cadre de l’atelier sur l’évaluation des coûts offert avant la campagne, où on suggérera aux partis d’établir l’ordre de priorité en fonction des éléments suivants :

1. La date prévue de l’annonce. La date à laquelle le parti prévoit révéler la mesure proposée pendant sa campagne.
2. L’importance financière relative. L’incidence financière de la mesure électorale proposée.
3. L’impact. L’importance de la mesure proposée dans le cadre de la stratégie de campagne du parti.

12. Ce qui est publié

Publication de l’estimation des coûts

Le DPB publiera son estimation finale des coûts lorsque celle-ci sera achevée et que le parti l’aura avisé de l’annonce de la politique. L’estimation des coûts sera publiée au moyen du gabarit de l’annexe C, qui donne un aperçu global de la politique et précise la méthodologie générale et les sources des données utilisées pour produire l’estimation, ainsi que l’incidence financière.

Le parti est tenu d’informer le DPB par écrit que la politique a été rendue publique.

Publication de la demande

Dans les cas où le DPB est incapable de répondre à la demande et que le parti annonce la politique, le DPB publiera les détails de la demande, comme l’exige la loi. La loi exige également que le DPB publie les raisons pour lesquelles l’évaluation n’a pu être terminée.

13. Annonce médiatique du parti

Uniformité entre les messages du parti et les demandes d’évaluation

Le DPB utilisera seulement la demande présentée par écrit par le parti afin de produire l’estimation des coûts. Il n’est pas responsable de surveiller les annonces publiques pour obtenir de plus amples détails ni d’assurer l’uniformité entre les messages du parti destinés au public et les demandes qui lui sont soumises par écrit.

Uniformité entre l’estimation finale du DPB et les messages du parti destinés au public

En ayant recours au service d’évaluation des coûts, les partis conviennent de présenter de bonne foi les résultats de l’analyse du DPB dans leurs annonces publiques et leurs documents de campagne.

Si les partis ou députés ne savent pas comment interpréter l’estimation, ils peuvent soumettre des questions et demander des éclaircissements au coordonnateur de l’évaluation. Le DPB donnera les précisions demandées au représentant désigné.

Si l’estimation du DPB est représentée incorrectement dans les annonces publiques ou le matériel de campagne, le DPB peut intervenir pour rectifier les faits.

Collaboration avec la fonction publique

La Loi sur le Parlement du Canada impose des exigences aux ministres et à leurs ministères, aux termes desquelles ceux-ci sont tenus d’aider le DPB à s’acquitter de son mandat d’évaluation du coût financier des mesures proposées en campagne électorale. Par conséquent, le DPB travaille en étroite collaboration avec les ministères à la négociation des conditions d’engagement qui s’appliqueront pendant la période d’évaluation.

1. Exigences législatives

En vertu du paragraphe 79.4(1) de la Loi sur le Parlement du Canada, le DPB a le droit de prendre connaissance, gratuitement et en temps opportun, de tout renseignement qui relève des ministères et des sociétés d’État. Le DPB continuera de présenter des demandes pendant la période d’évaluation en vue d’obtenir les renseignements dont il a besoin pour produire les estimations.

Les demandes de renseignements seront conformes aux pratiques normales du DPB, sous réserve des ententes nécessaires à la protection du caractère confidentiel des demandes d’évaluation financière.

L’article 79.21 de la Loi sur le Parlement du Canada établit un cadre pour permettre au DPB de demander l’assistance des ministères au cours de la période d’évaluation. Les dispositions législatives prévoient les règles suivantes en ce qui a trait aux interactions entre le DPB et la fonction publique :

1. Le DPB peut demander à un ministre de consentir personnellement à ce que le ministère dont il est responsable fournisse l’assistance nécessaire.
2. Dans le cas où un ministre accepte que son ministère fournisse une assistance au DPB, le ministre ne doit pas s’impliquer dans l’aide fournie. Le DPB ne peut communiquer au ministre les renseignements visant une évaluation.
3. S’il accepte, le ministre doit également donner instruction à son sous-ministre de prendre les mesures nécessaires pour fournir l’assistance. Par la suite, le ministre et le personnel politique demeureront à l’écart de l’aide fournie.
4. Le DPB demande l’assistance directement aux sous-ministres; ces derniers fournissent l’assistance conformément aux ententes qu’ils ont conclues.
5. Le DPB ne doit pas révéler l’identité du parti ou du député ayant demandé une évaluation lorsqu’il demande l’assistance des sous-ministres.
6. Les ministères doivent préserver la confidentialité pendant et après la période d’évaluation. Cela signifie que tous les documents produits seront soustraits à l’application de la Loi sur l’accès à l’information.
7. Un ministère peut collaborer avec d’autres ministères si nécessaire et si les ministres chargés des autres ministères consentent également à assister le DPB.

2. En quoi consistera l’assistance fournie par la fonction publique?

Les protocoles d’entente signés avec les ministères avant les élections prévoient deux formes d’assistance :

1. Le ministère prépare l’évaluation lui-même dans les cas où le DPB n’est pas en mesure d’effectuer l’analyse (en raison de la confidentialité des données ou du manque de capacités de modélisation).
2. Le ministère fournit des conseils techniques.

Les protocoles d’entente conclus avec les ministères énoncent des obligations qui permettront de veiller au respect de la confidentialité (annexe D).

3. En quoi consistera l’assistance fournie par la fonction publique?

La fonction publique est appelée à assister le DPB de la façon suivante :

• un message sera envoyé au sous-ministre afin qu’il prenne les mesures nécessaires à l’établissement des coûts; l’identité du parti demandeur ne sera pas communiquée au sous-ministre;
• le contenu de la demande du parti sera communiqué au ministère;
• le DPB ne communiquera ni au parti ni au député la nature de l’assistance fournie par les ministères;
• le ministère déterminera s’il fournira l’assistance et informera le DPB de sa décision et de toute autre considération qui aura une incidence sur la politique dans un délai de deux jours ouvrables.

4. Maintien de l’indépendance du DPB

Le DPB se réserve le droit d’adapter l’assistance technique comme il l’entend. Ce pouvoir discrétionnaire lui permettra de préserver son indépendance et de s’assurer que toutes les estimations sont finalisées conformément au cadre d’établissement des coûts du DPB afin de veiller à l’uniformité des estimations (par exemple, en utilisant des taux de croissance économique du DPB, entre autres).

En outre, le DPB n’interagira avec les ministères que lors de la demande d’analyse initiale et des discussions tenues en vue d’examiner les résultats et la méthodologie.

5. Non-conformité

Le DPB signalera tout manque de collaboration de la part de la fonction publique ayant entravé le service d’évaluation des coûts offert au Parlement.

D’autres mesures pourraient également être prises pendant la période électorale ou après.

Collaboration avec les médias

Le DPB conservera la capacité d’intervenir dans les médias de manière proactive ou réactive afin d’empêcher la diffusion de renseignements faux ou trompeurs sur les estimations du Bureau.

1. Intervention proactive. Le DPB peut communiquer avec les médias afin de clarifier l’interprétation avant la publication de reportages.
2. Intervention réactive. Le DPB peut s’adresser aux médias lorsqu’une estimation des coûts est communiquée d’une manière inexacte ou trompeuse.

Afin de garantir que toutes les communications avec les médias sont transparentes, justes et conformes aux exigences de confidentialité prévues par la loi, les lignes directrices médiatiques suivantes ont été élaborées.

Ligne directrice 1 Toutes les demandes de précisions des médias doivent être acheminées à l’adresse électronique officielle du DPB destinée aux demandes de renseignements.

Ligne directrice 2 Le DPB répondra seulement aux questions qui visent à clarifier l’interprétation ou la méthodologie d’établissement des coûts.

Ligne directrice 3 Si le DPB répond à une déclaration trompeuse faite dans les médias concernant une estimation ou le processus d’évaluation du CPE, la correction sera affichée sur son site de divulgation des évaluations du coût financier, avec un lien vers la déclaration trompeuse ou une copie de celle-ci.

Quels coûts le DPB évaluera-t-il?

1. Éléments inclus dans les évaluations du DPB

1.1. Coûts statiques

Dans le cas de la modification d’un paramètre fiscal tel qu’un taux ou une fourchette d’imposition, la première étape de l’évaluation des coûts consistera à conserver les quantités (l’assiette fiscale) telles quelles et à modifier seulement le paramètre en question. Lors d’une modification du champ d’application ou de la portée, on calculera ainsi la nouvelle portion de la population admissible ou de l’assiette fiscale, en présumant que l’activité restera la même.

1.2. Effet comportemental

L’étape suivante consisterait à examiner comment l’assiette fiscale (quantités, champ d’application ou activité) pourrait changer en réponse à la nouvelle politique. La décision d’entreprendre cette étape sera basée sur le fait que l’omission de ces effets pourrait ou non être trompeuse.

Sur le plan opérationnel, le DPB s’efforcera d’inclure les effets comportementaux dans les évaluations des coûts s’ils sont significatifs et quantifiables.

Par « significatif », nous entendons que la réponse comportementale affectera probablement les finances publiques d’une manière appréciable. Le terme appréciable quant à lui s’entend d’une valeur supérieure à 500 000 $. Si la charge de travail le permet, le DPB pourrait relever ce seuil.

Par « quantifiable », nous entendons l’existence d’un corpus de données empiriques bien établi ou la possibilité d’évaluer avec confiance une réponse comportementale à un changement de politique similaire survenu dans le passé.

**Significatif**: Réponse comportementale qui affectera probablement les finances publiques d’une manière appréciable. Le terme « appréciable » s’entend d’une valeur supérieure à 500 000 $.

**Quantifiable**: Existence d’un corpus de connaissances bien établi ou d’observations suffisantes au cours de l’histoire pour évaluer une réponse comportementale d’un point de vue statistique.

1.3. Effets croisés sur l’impôt et les transferts

Le DPB signalera au parti les interactions significatives qu’aurait sa politique avec les mesures en place au sein du régime d’impôt et de transferts de référence et les propositions que le parti a déjà soumises au DPB.

Interactions avec le régime d’impôt et de transferts en place

Les modifications apportées à un programme d’impôt ou de transferts peuvent accroître ou diminuer le rendement ou les coûts d’un autre programme.

Le DPB examinera toutes les interactions entre les politiques proposées et le régime d’impôt et de transferts en vertu des lois édictées avant la période d’évaluation précédant l’élection.

Interactions avec les mesures proposées déjà soumises

Le DPB examinera, dans la mesure du possible, l’interaction entre les mesures proposées et les autres évaluations des coûts précédemment demandées par le même parti, de la façon convenue avec le représentant autorisé et le député.

Par défaut, les coûts et leurs effets d’interaction seront évalués dans l’ordre de la réception des demandes par le DPB. Cependant, il se peut que l’ordre dans lequel les interactions des politiques sont évaluées soit modifié en consultation avec le représentant autorisé ou député afin de mieux cadrer avec le plan de campagne et le calendrier des annonces.

1.4. Cost Recovery Measures

Les mesures de recouvrement des coûts sont des choix de conception liés directement au secteur visé par une proposition et qui réduisent l’incidence budgétaire de celle-ci. Le DPB tiendra compte des mesures de recouvrement des coûts dans le coût total de la proposition et fournira plus de précisions à titre de renseignements complémentaires.

Les mesures de recouvrement des coûts comprennent les frais d’utilisation et la réduction d’autres dépenses résultant directement de l’adoption de la proposition. Elles excluent les mesures non liées qui servent à financer un programme, comme l’instauration d’une surtaxe sur les revenus destinée à financer des prestations sociales, la réaffectation de fonds existants au sein du cadre financier, ou l’annulation d’autres programmes non liés afin de financer une nouvelle proposition.

1.5. Frais administratifs

Les frais administratifs comprennent les coûts supplémentaires des services internes, comme ceux relatifs au personnel additionnel chargé d’administrer la politique, à l’aide juridique, à la technologie de l’information et aux nouveaux processus administratifs matériels ou en ligne.

Le DPB tiendra compte des frais administratifs lorsqu’ils seront significatifs pour la proposition à l’étude, que des conventions budgétaires bien établies s’appliqueront, et que le DPB disposera de données administratives suffisantes pour les quantifier.

1.6. Analyse de répartition

L’analyse de répartition fournit des renseignements concernant l’incidence des politiques sur différents segments de la société.

L’analyse de répartition sera mise à la disposition des demandeurs là où les données existent et où l’analyse est déjà intégrée au modèle d’établissement des coûts.

1.7. Enveloppes fixes

Le DPB n’évaluera pas les coûts des propositions dont le montant est fixe. Cela dit, le DPB peut choisir de dresser une liste de mesures à enveloppe fixe pour faciliter le suivi et l’analyse par le public.

2. Éléments exclus des évaluations du DPB

2.1. Comptabilité dynamique

La comptabilité dynamique consiste à évaluer les effets indirects sur l’économie qui influent à leur tour sur les finances publiques. Par exemple, une réduction des impôts aura pour effet de réduire les revenus du gouvernement, toutes choses étant égales par ailleurs. Mais si la politique favorise une hausse de l’investissement, de la consommation et des salaires, les effets secondaires sur le flux circulaire du revenu dans l’économie peuvent compenser une partie de ses coûts financiers.

Le DPB n’incorporera pas les retombées des politiques sur l’économie dans les évaluations de coûts individuelles.

2.2. Impacts régionaux et sectoriels

Le DPB limitera son analyse au coût financier des mesures proposées dans le cadre de la campagne et ne fournira aucune ventilation de l’impact par région (provinces, circonscriptions, etc.) ou par industrie (services, secteur manufacturier, pétrole et gaz, etc.).

2.3. Incidence financière de l’ensemble de la plateforme

Le DPB a le mandat législatif de chiffrer les mesures proposées plutôt que les plateformes. Toutefois, les partis pourront utiliser le cadre financier de référence et les lignes directrices connexes que le DPB publiera au début de la période d’évaluation du coût des promesses électorales pour déterminer les incidences budgétaires complètes de leurs plateformes en utilisant les estimations des coûts du DPB.

Méthode d’établissement des coûts

1. Outils

Le DPB a recours à un large éventail d’outils, selon le secteur. Ces outils comprennent, entre autres, les suivants:

• Modèles de microsimulation de la BD/MSPS
• Jugement expert
• Modèles de microsimulation à l’interne
• Modèles de taux effectifs
• Modélisation économétrique
• Estimation analogique
• Analyses documentaires
• Analyse des fournisseurs
• Interrogation des bases de données administratives
• Modélisation statistique
• Estimation de l’ordre de grandeur approximatif
• Modèles des entrées et sorties
• Analyse comparative
• Modèles de coûts du cycle de vie

2. Base de référence

Le DPB publiera des projections économiques et financières au début de la période d’évaluation du coût des promesses électorales. Ces projections constitueront le cadre financier de référence à moyen terme pour les estimations du DPB au cours de la période d’évaluation et pourront être utilisées par les partis lors de la préparation de leurs plateformes.

Le DPB présumera que toutes les annonces faites par le gouvernement du Canada avant la période d’évaluation du coût des promesses électorales font partie de la base de référence économique et financière. Cela inclut les annonces qui peuvent ou non avoir été promulguées ou être entrées en vigueur.

3. Horizon temporel

En règle générale, le DPB prépare ses projections budgétaires à moyen terme et ses estimations des coûts pour l’exercice financier en cours et les cinq exercices suivants, puisque cet horizon est habituellement assez long pour permettre à la plupart des modifications apportées aux politiques de produire leur plein effet.

4. Méthode de comptabilité

Le DPB publiera toujours les données relatives aux coûts selon la méthode de la comptabilité d’exercice, c’est-à-dire de la même façon qu’elles sont présentées dans le budget et dans les états financiers consolidés du gouvernement du Canada.

La méthode de la comptabilité d’exercice consiste à déclarer les coûts (ou revenus) au moment où l’activité économique se produit, plutôt qu’au moment où la transaction est réalisée par le paiement ou l’encaissement d’espèces ou son équivalent.

Quand c’est pertinent de le faire, le DPB peut également inclure des chiffres selon la comptabilité de caisse à titre de renseignements complémentaires.

5. Indexation

Les seuils d’imposition, les taux des droits et les bonifications des prestations peuvent être augmentés chaque année afin de maintenir au même niveau le fardeau fiscal ou les résultats des programmes, malgré l’évolution constante de l’économie, et afin particulièrement de protéger les finances publiques et le revenu réel des ménages contre l’inflation.

Pour ses évaluations des coûts, le DPB utilisera l’indice pertinent tiré des projections économiques de référence qu’il publiera au début de la période d’évaluation du coût des promesses électorales.

6. Taux d’actualisation

Le DPB devra parfois actualiser certains flux financiers. Les taux d’actualisation seront appliqués conformément aux normes du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public. Les taux d’actualisation seront fondés sur les projections indépendantes du DPB au sujet des taux d’intérêt.

7. Arrondissement et chiffres significatifs

Les coûts seront exprimés en millions de dollars et arrondis au million de dollars près.

Le DPB aura recours à la méthode scientifique des chiffres significatifs, afin que les coûts ne dénotent pas un degré de précision faux ou trompeur simplement à cause des opérateurs mathématiques. Par exemple, si nous disposons uniquement de données intermédiaires arrondies au milliard près, nous n’indiquerons pas les coûts au million de dollars près.

8. Approche à l’égard de l’incertitude

Le DPB sera transparent quant aux sources possibles d’incertitude. À cette fin, chaque note explicative de l’évaluation des coûts contiendra un énoncé qualitatif indiquant l’existence d’une incertitude dans l’estimation. Une telle indication ne constituera pas un jugement sur le bien-fondé de la politique proposée.

9. Présentation des estimations

Les estimations seront présentées selon un modèle de tableau des coûts, dans le cadre duquel les nombres positifs correspondent aux pertes de revenus ou aux dépenses accrues, et les nombres négatifs, aux gains de revenus ou réductions de dépenses. Par exemple, selon l’évaluation suivante des coûts d’une politique hypothétique, le gouvernement économiserait 250 millions de dollars au cours de la première année (grâce à une réduction des dépenses ou à la génération de revenus supplémentaires). Au cours de la deuxième année, la politique entraînerait des coûts de 300 millions de dollars pour le gouvernement, et cette somme s’accroîtrait de plus en plus durant le reste de l’horizon prévisionnel.

10. Notes concernant l’évaluation des coûts

Les notes explicatives donnent un aperçu de l’évaluation du coût financier des politiques d’une plateforme. Le gabarit qu’utilisera le DPB pour publier les notes concernant l’évaluation des coûts figure à l’annexe C.

Annexe A: Formulaire de demande d’évaluation

Annexe B: Formulaire de réponse aux demandes

- Veuillez retourner le formulaire au DPB avec les précisions demandées à la section 5 -

Annexe C: Gabarit de note d’estimation

Estimation du coût d’une promesse électorale (exemple illustratif)

Titre abrégé

Publiée le 1^er janvier 2023

Le titre abrégé ci-haut devrait utiliser le format suivant :

- Nouvelle politique (fiscalité) == [Objectif] + [Classification]

- Nouvelle politique (dépenses) = “Soutien financier pour” + [Objectif]

- Changement de la politique existante = [Politique] + [Changement]

Ce bloc doit être remplacé par une description de la mesure évaluée. Cette description doit suivre le format suivant :

- Changement de politique = [Action] + [levier politique] + pour + [groupe cible] + à + [nouveau montant] + de [ancien montant].

- Nouvelle politique = Introduction + [politique] + pour + [groupe cible] + égal à/au/de [montant].

À l’indicatif futur pour plus d’informations.

Coût de la mesure proposée

Notes

• Les estimations sont présentées selon la méthode de comptabilité de caisse. Les estimations seraient sujettes à des ajustements basés sur des calculs de comptabilité d’exercice appropriés.
• Un nombre positif indique une détérioration du solde budgétaire (en raison d’une baisse des revenus ou d’une augmentation des charges). Un nombre négatif indique une amélioration du solde budgétaire (en raison d’une hausse des revenus ou d’une baisse des charges).
• Les montants ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

Estimation et méthode de projection

La première phrase du paragraphe 1 décrit comment les données historiques de l’assiette fiscale ou des bénéficiaires qualifiés ont été déterminées (si des données administratives ont été utilisées, on peut ignorer cette phrase et indiquer les données administratives dans la deuxième phrase). Le paragraphe 1, phrase 2, décrit comment cet historique a été projeté.
 Le paragraphe 2 décrit comment les paramètres de la politique ont été appliqués à la base projetée pour en déterminer le coût.
 Utilisez le temps de verbe au passé.

Sources de l’incertitude

La première phrase décrit l'incertitude inhérente à la qualité des données historiques et à l'approche de modélisation. La deuxième phrase décrit le montant relatif à une erreur inexpliquée ou à la volatilité du programme et à sa sensibilité à l’égard de l'incertitude liée aux perspectives économiques. La troisième phrase décrit si une réaction comportementale est attendue, s'il était possible de modéliser et le niveau d'incertitude qui lui est attribué. Utilisez le temps de verbe approprié.

Sources des données

Informations supplémentaires (section facultative)

Cette section est facultative. Elle comprend les détails supplémentaires demandés par le parti politique au-delà de l'estimation standard des coûts.

Annexe D: Protocole d’entente avec les organisations fédérales

PROTOCOLE D’ENTENTE

Entre le directeur parlementaire du budget et le ministère X

Relativement aux demandes d’assistance ministérielle pour l’évaluation du coût financier des mesures proposées en vue de la 45^e élection générale fédérale

EN CONSIDÉRATION DE CE QUI SUIT :

ATTENDU QUE le directeur parlementaire du budget (DPB) a pour mandat, en vertu de l’article 79.21 de la Loi sur le Parlement du Canada (la « Loi »), d’évaluer, à la demande des personnes désignées dans la Loi, le coût financier des mesures proposées en campagne électorale pendant la période précédant une élection fédérale, période qui est visée au paragraphe 79.21(2) de la Loi (la « période visée »);

ATTENDU QUE, conformément au paragraphe 79.21(5) de la Loi, le DPB peut demander au ministre de X (le « ministre ») de fournir l’assistance du ministère X (le « Ministère ») dans la préparation de ces évaluations;

ATTENDU QUE, dans le cas où le ministre accepte de fournir l’assistance demandée par le DPB, le sous-ministre de X (le « sous-ministre ») peut, conformément au paragraphe 79.21(7) de la Loi, prendre les mesures qu’il estime nécessaires visant les modalités selon lesquelles l’assistance du Ministère sera fournie;

ATTENDU QU’en vertu du paragraphe 79.4(1) de la Loi, le DPB a le droit, sur demande faite au responsable du Ministère, de prendre connaissance, gratuitement et en temps opportun, de tout renseignement qui relève du Ministère et qui est nécessaire à l’exercice de son mandat;

ATTENDU QUE le DPB peut, dans le cadre des activités du BDPB, conclure des contrats, des protocoles d’entente ou d’autres arrangements en vertu du paragraphe 79.11(2) de la Loi;

ATTENDU QU’il convient d’établir, dans un protocole d’entente, les arrangements et les modalités en vertu desquels le Ministère fournira son assistance au DPB, sur demande de ce dernier et sur consentement du ministre, pendant la période de l’élection générale;

PAR CONSÉQUENT, le sous-ministre et le DPB conviennent de ce qui suit :

Application

1. Le présent protocole d’entente s’applique seulement à l’assistance demandée au Ministère par le DPB aux termes de l’article 79.21 de la Loi et aux demandes de renseignements présentées en vertu de l’article 79.4 de la Loi pendant la période visée précédant la 45^e élection générale fédérale.

   • Le présent protocole d’entente entrera en vigueur le premier jour de la période visée, pourvu que le ministre ait consenti à fournir l’assistance du Ministère demandée par le DPB en vertu du paragraphe 79.21(5) de la Loi.

Demandes d’assistance et de renseignements

2. Le DPB présentera sa demande au sous-ministre par courrier électronique afin d’obtenir l’assistance particulière requise du Ministère comme il est décrit à la disposition 4.

3. Le DPB ne pourra demander aucune assistance en vertu de la disposition 2 s’il reste moins de 5 jours ouvrables avant la date de l’élection générale.

4. Le DPB peut demander l’assistance suivante en vertu de la disposition 2 :

5. a) Préparation d’une évaluation : Le DPB peut demander au Ministère d’utiliser ses méthodes et modèles pour produire au nom du DPB une évaluation du coût financier d’une mesure proposée en campagne électorale (ou d’une partie de cette mesure), même s’il faut à cette fin utiliser des renseignements dont le DPB n’a pas le droit de prendre connaissance en vertu de l’article 79.4 de la Loi. Lorsque ces renseignements sont utilisés dans la production d’une évaluation des coûts, le Ministère veillera à ce qu’ils ne soient pas communiqués au DPB ni repérables par ce dernier.

   En outre, si le Ministère a besoin de renseignements détenus par un autre ministère afin de produire une évaluation au nom du DPB, il pourra les obtenir aux termes du paragraphe 79.21(10) de la Loi si le DPB a confirmé que le ministre chargé de l’autre ministère a également consenti à fournir une assistance en vertu du paragraphe 79.21(5).

6. b) Conseils ou examen : Le DPB peut demander au Ministère de fournir des conseils concernant les caractéristiques d’un modèle élaboré par le DPB, y compris les hypothèses, ou lui demander d’examiner une estimation qu’il a produite.

7. Si le DPB a besoin de renseignements à la disposition du Ministère afin de préparer une évaluation du coût d’une mesure proposée en campagne électorale, il présentera une demande d’accès à ces renseignements conformément à l’article 79.4 de la Loi.

5.1 Le DPB présentera au sous-ministre la demande aux termes de la disposition 5 s’il est informé par le Ministère que le ministre a, en vertu du paragraphe 79.4(1) de la Loi, délégué sa fonction au sous-ministre pour la période visée.

5.2 Lors de la présentation d’une demande aux termes de la disposition 5, le sous-ministre n’informera pas le ministre de cette demande, ni de la nature des renseignements demandés par le DPB, ni de la nature des renseignements fournis par le Ministère en réponse à cette demande, ni des raisons fournies par écrit, en vertu de l’article 79.41 de la Loi, pour justifier le refus de la demande d’accès à l’information.

5.3 Les délais établis à la disposition 3 ainsi qu’aux dispositions 7 à 7.3 s’appliquent aux demandes de renseignements présentées aux termes de la disposition 5.

6. Lors de la présentation d’une demande d’assistance par le DPB en vertu de la disposition 2, le DPB fournira au Ministère la description originale de la mesure proposée en campagne électorale dont l’évaluation a été demandée, y compris les détails pertinents et les objectifs de cette mesure, ainsi que tous les renseignements additionnels subséquemment fournis par la personne ayant demandé l’évaluation.

• Le Ministère peut demander au DPB d’obtenir des renseignements additionnels auprès de la personne ayant demandé l’évaluation, si ceux-ci sont nécessaires à l’évaluation, auquel cas le DPB les obtiendra et les fournira au Ministère dans les plus brefs délais.

7. Dans les 2 jours ouvrables suivant la réception d’une demande d’assistance présentée en vertu de la disposition 2 (ou dans un délai accru si le DPB a accepté de le prolonger parce que l’assistance vise une mesure complexe), le Ministère avisera le DPB par écrit s’il consent ou non à fournir l’assistance demandée et dans quel délai.

• Si l’assistance demandée ne peut être raisonnablement fournie, le Ministère avisera le DPB par écrit des raisons pour lesquelles il ne peut fournir l’assistance demandée.

• Si le Ministère n’est pas le ministère fédéral compétent pour fournir l’assistance particulière demandée, il en informera le DPB. Le DPB devra déterminer le ministère compétent auquel il doit demander l’assistance.

• Le Ministère doit fournir l’assistance demandée dans les 5 jours ouvrables, à moins que l’assistance ne vise une mesure complexe et que le DPB ait accepté de prolonger le délai.

8. Si le DPB présente une demande au Ministère en vue d’obtenir l’assistance décrite à la disposition 4a), il ne pourra pas demander la même assistance à un autre ministère en ce qui concerne la même mesure proposée (ou une partie de celle-ci), à moins que cette mesure nécessite la supervision d’un autre ministère.

9. Si le DPB demande au Ministère et à un ou plusieurs autres ministères de fournir l’assistance décrite à la disposition 4b) en ce qui concerne la même mesure proposée (ou une partie de celle-ci), il lui incombera de coordonner l’assistance fournie par ceux-ci.

10. Dans sa réponse aux demandes d’assistance présentées en vertu de la disposition 2, le Ministère informera le DPB des éventuelles réactions en chaîne et considérations relatives à la mise en œuvre soulevées par l’évaluation.

11. Le Ministère fournira gratuitement l’assistance demandée par le DPB en vertu de la disposition 2, à moins que le DPB consente au préalable à ce que le Ministère engage des coûts auprès de tiers pour fournir l’assistance, auquel cas ces coûts seront recouvrés auprès du DPB.

12. Le DPB informera le Ministère sans tarder si la personne ayant demandé l’évaluation retire sa demande ou s’il cesse tout travail à l’égard de l’évaluation.

Règlement des différends

13. Les fonctionnaires du BDPB et du Ministère tenteront de régler tout différend rapidement par la voie de la collaboration. S’ils sont dans l’impossibilité de le faire, le différend sera renvoyé au DPB et au sous-ministre.

Divulgation

14. Lorsque le DPB demande et reçoit l’assistance du Ministère en vertu de la disposition 2, il n’informe personne, pendant la période visée, de la demande d’assistance adressée au Ministère ni de la nature de l’assistance demandée et fournie.

14.1. La disposition 14 n’a aucunement pour effet d’empêcher le DPB de fournir un avis aux termes du paragraphe 79.21(15) ou de publier un énoncé en vertu du paragraphe 79.21(16) de la Loi.

15. Lorsque le Ministère fournit l’assistance demandée par le DPB en vertu de la disposition 2, le sous-ministre avise le DPB par écrit, conformément à l’article 79.5 de la Loi, s’il consent à la communication des renseignements fournis par le Ministère dans sa réponse à la demande d’assistance.

16. Pendant ou après la période visée, le Ministère ne communiquera aucun des renseignements visés au paragraphe 79.21(9) aux membres du Conseil privé du Roi pour le Canada ni à leur personnel.

Responsabilité concernant les évaluations

17. Toutes les évaluations des mesures proposées dans le cadre de la campagne électorale produites par le Ministère à la demande du DPB ou produites par le DPB avec l’assistance du Ministère conformément au présent protocole d’entente qui sont incluses dans un rapport fourni par le DPB en vertu du paragraphe 79.21(12) de la Loi ou rendues publiques en vertu du paragraphe 79.21(14) de la Loi sont la seule responsabilité du DPB et seront présentées à titre d’estimations du DPB.

Modification et annulation

18. Le présent protocole d’entente ne peut être modifié ou annulé que par un accord écrit entre le sous-ministre et le DPB.